制度和制度管理，企业并不陌生，但这个话题并不好讲，讲不好就变成了“制度”本体的描述而失去意义。

企业是一个经济体，追求目的导向的解决问题实务。实务着眼的是实践、实用，而不是理论化的完美。所以，本文是基于理论的理解、实践体会进行的提炼与归纳，这也是笔者一直坚持原创的初衷。

01.如何认识制度？从外围开始

制度是一个概念性统称。比如，放大到国家层面来讲，宪法是国家的根本大法，不同领域的法律提案，需要遵从宪法确定的原则、程序和立法权力授权进行批准、发布而成为法律。地方政府也可以出台一些地方性法律，由地方拥有立法权的权力机关批准，且不能违背国家法律原则，为了与国家法律区分，称为法规。国务院主管部门或地方政府也可以依据法律或法规，在职责范围内出台一些规章制度，一般称为行政规章，或制度、政策。

如果不考虑这些具体的“称谓”形式与含义，本质上都可以认为是不同管理层级出台的制度：从宪法向下，形成了分类、分层，上对下指导，下对上遵从的关系构架；不同层级的制度对应批准的权力机构；层级越靠下，内容越具体，应用频度就越高、适用体违规可能就越大，可衡量、可监管、可操作的程度就越高。设计完善、层级越低的制度，如果执行度与监管度越高，触发上一级制度“违规成本”的风险程度、可能性就越小。

怎么理解制度呢？如果单从制度本身来讲，制度是一种统治层体现意志或意图用以管控的工具。工具的导入，是为了正式化。所以，制度有一定的规范化格式，能够被各级拟定主体、遵从客体、执法主体共同认同，从而树立其权威性。但制度的效能并非因“工具”而呈现，而是由制度内在的思维、方法、措施决定。好制度能够“主动引导”客体行为，从而转变为一种 “惯性或习惯”，这就是制度的“势”，势，是客体基于预期结果度量后进行选择的影响力。

我国企业，特别是一些中央企业集团，脱胎于计划经济体制下的行政部委，譬如：历史上的三机部、七机部、轻工业部等等。所以，直到现在，很多央企、国企，仍自觉不自觉地保持着行政规章制度的风格，在企业中也往往表述为“规章制度”。严格意义上，这种说法不太严谨，企业中只有制度，没有规章。

现实中，还有一个口语化表述：规则。怎么理解规则呢？规则是一种泛称，企业中的制度、管理或执行标准、流程是规则，甚至制度中的一种权限的描述等，只要通过正式的具有法律能够承认的文件进行了规定并被客体认知，都可以构成规则。譬如：超过5000元的日常管理费用，由部长审批，就构成了一条规则，但规则不一定属于制度。合规管理中的“合规清单”，本质就是将制度拆解为“规则”的结果表现。

综上，我们可以归纳出制度的3个作用：一是让制度涉及的各参与角色理解并指导他们的行为符合预期，让他们知道应该怎么做。至于怎么做，是客体自己的主动选择。二是规定了该怎么做、不该做什么，就要通过监管去衡量，制度中通常包括对应监管的奖惩，符合希望与预期的就奖励，违背或碰触红线的，就要惩罚，所以，制度主要是给监管使用的度量尺。三是要引导客体主动执行制度，引导，不单是日复一日的说教和要求，更多是通过监管行动结果，去维护制度的权威与执规的公正性，才能逐步形成制度文化，所以，制度是文化的基础，文化是制度的升华。

企业外围的法律法规与监管政策，适用于企业的，就构成了企业内建制度需要遵从的上位依据，或决定直接执行的适应性制度；构成了外围监管机构对企业实施监管与违规处置的依据，无论企业自身如何进行适用性选择，都需要接受外规机构的监管。对企业来讲，需要通过制度管理，建立一种适用性甄别与适应性选择、内建制度的机制。

02.企业制度与制度管理定义，从内涵谈起

如果单从企业外规的规律去认识，去指导并落实企业的制度建设与制度管理，很容易出现一些问题。联想一下企业中的现实，一个承担新制度起草的人员，往往会通过网络、上级制度等文件作为输入，参考拟定，这种方式逐步形成一种“默认的习惯”，导致企业中的制度“上、下长得虽然都很像，却很难落地”。原因是，企业与企业之间管理模式不同，上位制度发布组织的定位，与企业的定位可能不一样。

从外围来讲，制度是普适性的，目的是要维持一种监管下的社会秩序，强调行为底线、红线、监管与处罚。从企业来讲，目的有所不同，企业追求的是合法合规实现价值增长，建立在企业运营效率基础上，企业无论是开展管理、导入工具和方法，都应该“围绕”企业追求目标的实现，寻求解决方案，是企业制度管理应考虑的问题之一。

企业目标的实现，依靠的并不是人，而是人做的事儿。由于事儿的存在，才有对人员数量、能力、行为规范的要求，链接“事儿”与“人”的介质，就是制度。制度首先围绕的是“事儿”，然后才是人，由于“事儿”的存在，把人裹挟进来，即便企业中单纯的“员工行为规范”，也是因“或文化或环境需求或作业特点”而进行的“规定”。所以，我一直说“制度管人”的说法，并不完全准确，需要结合企业现实的“各种规则定位”来认识。

对企业来讲，制度的完善性因发展阶段、规模等差异而不同。制度与制度管理重要吗？很重要，是企业管理规范化的必要条件之一。但如果一个初创或处于成长期的企业，过多地把重心置于制度、内控等，这个企业很可能会失去灵活性与组织活力。所以，一个企业的制度、制度管理、内控管理等，是根据所处法律法规与政策环境、所处行业、企业性质、规模大小、战略意图与管理需求等进行的适应性选择，与企业合法合规经营并不矛盾，这就是我一直不赞成“内控、合规建设复制化做法”的原因。本文内容是以大型企业为假设，对制度与制度管理进行的描述。

企业中经常有一个词“经营与管理”，经营是将期望变成结果的过程；管理追求的是将期望变成结果的效率、成本、质量、风险与合规，所以，管理服务于经营。管理的主要任务就是建体系、理流程、建制度，制度执行的过程，就是部门履职的体现，就是对企业战略实施发挥保障作用的体现，所以，管理的重点体现在“法治”。

要做好管理，有3个最基本的条件：一是要统一语言；二是一致行动；三是结果要可衡量。语言不统一，就会存在听、说各表的问题；行动不一致，管理就存在低效问题，这里的行动，并非具体的动作活动，而是认知导向的行动逻辑；结果不可衡量，就不能管理，企业中很多事项都是可衡量、可评估的，包括领导力、价值观、文化、管理能力、执行力、绩效等等，更别说制度、流程、内控、合规了，由底层逻辑的认知程度决定。制度管理是管理，也不例外。

我对企业制度与制度管理的定义是：制度管理，指的是企业为做好制度规划、设计、实施、监控、评估、优化而建立的机制与组织开展的工作。大型企业中，制度管理的责任主体有两层：一是企业级归口管理部门，二是制度提案发起部门并承担有效制度解释权的责任部门。前者我们称为制度归口管理部门，后者我们称为制度责任部门。制度，指的是由企业批准的适应性外部文件，以及符合国家法律、法规及相关上位政策规定与要求，以企业规定的格式，正式发布并能够被适用范围内员工及时知悉，对企业运营、员工行为具有指导、约束或限制作用，可作为司法证据的法人正式文件。（注：笔者结合理论与实践归纳）

03.企业制度怎么建？从责任说起

大型单体企业由不同的部门构成，每个部门都有定位、职责、授权，辅以部门内员工、信息、管理者领导力、秩序运作等因素，构成了该部门的组织能力。其中，职责划分为三类：独立职责、并行职责、串行职责，每个部门都需要按照职责处理好3件最基本的事：一是部门内部运转的流畅性，处理好与其他部门的衔接关系。二是建立营运规则，包括决策、管控、风险、授权、效能评估等内容。三是完成承担的任务与工作。

对于制度作为主要规则形式的企业，往往包括4种规则形式，因企而异：一是制度，二是管理标准，三是作业流程，四是针对特定事项发布的具有长时效控制性的文件。其中，作业流程体现在非法人的业务组织层，比如车间、研发机构、管理部门内部等，或通过文本作业规程、或通过流程形式反映，属于部门内部的运营规则，但不具备企业级制度权威性；管理标准一般反映在某项业务任务或某项大型作业，包括纲要、管理标准、执行标准等形式；制度往往由企业管理支持部门产生，以企业的名义发布，部门负责制度的维护、监管与解释，但部门一般不产生部门级制度。

一般情况下，企业下的每个法人单位都可以内建制度，制度的拟定：一要处理好纵向的上位制度遵从性，不能违背外部适用制度、内部上位制度的管理原则、管理要求与限制性条款，我们称为制度的合规符合性；二要处理好与其他部门的协同关系；三要处理好该制度期望目标实现的最优路径；四要处理好目标实现过程中可能出现的不确定性，解决方法就是建立控制节点及措施；五是视制度的控制程度，明确“限制、约束、杜绝”的行为，即底线与红线；六是如果有约束与限制，就需要对应的“奖惩”措施，为监管打好基础；七是明确与其它相关制度的关系，该制度的适用范围，适用体、关联体对制度适应性选择的明确表述，以及制度的生效日期等等。

以上，是单体制度设计的通常做法，建立在企业对各组织职责、权限分工基础上。现实中，管理型职能部门的管理并非这么简单，部门的定位、业务管理的结构、复杂度、控制程度等，都决定了制度具体设计的差异。需要说明3点：一是企业中的制度，并非全部具有“可执行性”，有些制度发挥的是明确职能、关系界定、确定原则、清晰结构逻辑与接口的指导作用，即“基本制度”；二是有些制度发挥的是“基本规范”的参照执行作用；三是有些制度，不能如合规管理中建清单的做法一样进行“拆分”。所以，企业的制度管理，需要通过建立管理模型、清晰地做好定义，并建立管理符合性内控标准，否则就会因认识不一致而造成混乱。

一个部门建立制度的效能高低，与对部门职责间的逻辑关系、与外围横向职责的协同关系、与下游单位的授权接口关系、部门单项职责大致描述所包括“事项”的类型划分、管理的颗粒度与精细化度紧密相关，是决定制度呈现数量、质量等结果的决定条件。所以，一个部门的制度规划、建设、维护的管理责任，在于该部门的最高管理者，制度是衡量管理者专业能力、组织管理能力的重要要素。

04.企业制度常见问题有哪些？真实再现

现实中，我们经常看到，一个管理部门负责管理的制度，先不管质量如何，数量要么非常少，要么非常多。譬如，我曾见过一个大型国有企业的部门，希望通过一份质量管理制度，解决所有问题；也曾见过一个国有企业的投资管理部门，把各种性质的投资，集中于一个制度的做法。这种结果不是因为制度本身的局限性问题，而是由于部门“管理”思想、系统与结构认知、管理方法与程度、颗粒度造成的结果。这样的制度，很难说能够发挥作用、能够被执行，事实也正如他们所讲：反正写一大本制度，也没人看，但必须得有，不然过不了审计关。但这样的结果，恰恰是“制度设计”造成的。

再比如，我们经常听到有些“专家”讲：制度因问题而生，数量会越来越多。现实中，这种现象确实大量存在。问题是，如果企业之初就把制度定位到“解决问题”层级，无论用哪种“规则形式”，都会出现越做越多、越多越乱的结果。譬如：某大型著名央企集团，仅一个十几人的财务管理部门，就建立了80多份制度，其中有不少“针对单一单位”进行的制度定制化设计，还有针对某个年度某特定事项定制的制度，他们认为是“精细化”。如此多的制度自然难以发挥作用，问题出在哪呢？一是没有真正了解制度的作用和应用特点；二是因问题需要为建制度而建制度；三是管理定位出现了错位；四是缺乏管理思维。

制度的多与少，在不同企业之间截然不同，甚至在企业内部横向部门之间，也存在严重失衡。比如：同一企业，财务部门拥有80多份制度，而另一个部门存续若干年，仅建立了1份制度，他们认为由于职责界定不清，也不知道管什么、怎么管。管理最主要任务，就是把不稳定的“话术”式管理“例行化”，让其稳定、持续。不出意料，这个部门运转几年后就被取缔，为什么呢？领导看不到该部门对企业的贡献与作用，即使经常跟着领导去现场解决问题，加班加点地落实领导的指示和要求，都不足以改变领导的认识，因为领导也觉得“累”。

为什么会出现这种结果呢？部门缺乏对职责的深度理解，部门职责是界定功能定位的参考，不同于业务运作中“因事而产生的动态职责”，如果仅停留在部门职责的表层，就很难找到营运的工作构成，自然就谈不上“例行化”，所以，制度就很难产生。

解决制度混乱问题的方法是：做好制度规划。对任何管理来讲，缺乏规划的结果，必然是散、乱、多，运作低效，且非常容易出现违规风险的问题。做好制度规划，听起来很简单，但真正做起来并不容易，关键在于“认识与做法的一致性很难统一”，如何解决这一难题？是制度归口管理部门的责任，涉及管理模型的构建、制度规划方法、企业级运营模块划分、机制设计等内容，核心目的是：用制度管理设计的“繁”，解决企业制度建设的“多而不全面、散而不系统、形而不实用”问题；解决横向各部门制度规划向“简”的需求问题；解决下属各单位做好制度管理的“一致性”问题；解决建立集团统一的制度与合规管理数字化IT系统的基础条件问题。（未完待续）

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