一

国有企业合规的由来与发展

(一) 合规的由来

近年来，合规在公司治理、涉刑改革、国资监管以及相关的法律服务等多个领域成为社会热点，逐渐获得广泛关注。事实上，合规在我国是一项西方舶来品，最初来源于20世纪三四十年代美国银行业与反垄断的合规，美国金融行业最早提出了“合规”(Compliance)一词，并将合规作为一项监管举措广泛应用于美国银行业的风险监管实践。

2008年，德国某公司因商业贿赂案以10亿欧元与美国、德国有关执法部门达成和解。以此为标志，包括世界银行在内的许多国际组织及西方国家在全球范围内加大了企业合规反腐的力度。之后，英国在2010年通过《反腐败法案》，法国2016年出台《萨宾第二法案》，是西方国家为防范腐败和反商业贿赂而提出并推行合规的最新发展。

在此过程中，合规在西方国家尤其在一些跨国公司的应用范围和体系上有了更进一步的发展，涵盖了反腐败、反垄断、反洗钱、反金融欺诈、数据隐私保护、合同采购等多个领域。从西方国家合规的发展进程来看，其兴起的核心动力来自于外部的政策威慑与政策激励，尤其是刑事合规激励，并由行政规制发展到刑事领域和国际领域，进而扩张成为公司治理机制的一部分，最终逐渐成为一种社会文化。

在2012年美国制裁我国某通讯公司事件发生后，我国在海外经营的企业合规风险越来越受到重视。虽然企业海外经营的合规风险是我国企业合规得到重视与推广的起因，但这并不代表合规仅适用于具有海外经营业务的企业，合规对从事境内业务的企业仍具有重要意义。

(二) 国有企业合规的发展

2018年11月，国务院国资委印发《关于印发<中央企业合规管理指引（试行）>的通知》（国资发法规〔2018〕106号），拉开了国有企业全面开展合规管理的序幕。在此之后，各地方陆续出台针对本级所属国有企业的合规管理指引，合规管理体系建设成为国有企业战略性、长期性的工作，当前的国有企业合规管理体系建设可谓如火如荼。

2022年10月，国务院国资委发布的《中央企业合规管理办法》、国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会联合发布的《合规管理体系要求及使用指南》正式施行，意味着国有企业合规管理正式进入规范化阶段。

由此可见，我国的国有企业合规建设的不断推动主要是由于国有资产监督管理部门在其中起主导作用，虽然也存在少部分企业同时出于一定的优化管理、防范风险等自身需求，但绝大多数国有企业的合规建设需求来自于监管政策要求。而在民营等其他类型的企业合规建设领域，虽然成体系的合规建设指导性文件的发布远不及国有企业，但截至目前，最高人民检察院已经发布了4批20例企业合规典型案例，主要就是针对大中小微以及中外合资、外资等企业，这些案例对国有企业的合规管理与建设同样具有引导与警示作用。

二

国有企业合规的内涵与价值

(一) 国有企业合规的内涵

根据企业合规的范围与对象，其内涵有广义与狭义之分。广义的合规是指企业的各项行为应符合刑事、行政和民事法律法规，以及公司内部管理规定和经营所在地的法律、国际条约的规定，以使企业规避承担责任的风险。同时，在适用主体方面，合规要求适用于企业的各个业务领域、各个部门、各级子企业与关联企业以及全体员工，故企业合规不仅仅是合规管理部门的工作。而狭义的合规指企业的经营管理行为应符合行政、刑事法律或其他具有重大后果的规定，以避免企业因违规违法承担行政处罚、刑事犯罪等重大法律责任，包括但不限于罚款罚金、失去市场准入资格、失去重大商业机会或者其他严重后果，以及企业应在反欺诈、反垄断和反腐败等重点领域符合相关的规范。

而关于国有企业合规的内涵，国务院国资委出台的《中央企业合规管理指引（试行）》规定“企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求”。故本文认为国有企业合规系广义的合规，应当是以预防风险、全面合规为主，并兼顾重点合规、合规风险事件应对而开展的体系性管理活动。

(二) 国有企业合规的价值

根据合规的推进阶段与过程，国有企业合规的价值主要表现在以下方面：

1. 从事前预防、事中控制角度看，通过建立并运行企业合规管理体系，有利于企业更系统、更有针对性进而更有效的尽量避免承担法律责任与处罚，尤其是降低承担重大的行政和刑事责任风险机率，这是企业合规的核心价值；

2. 从事后应对角度看，在企业因故涉嫌行政违法和刑事犯罪时，建立并运行企业合规管理体系可作为向权力机关争取减轻或免除处罚等激励的重要考量因素，这是企业合规最直接的功利价值，构成企业推进合规的最大动力；

3. 从责任划分角度看，建立并运用合规管理体系有利于划分乃至切割企业与员工、第三方单位的责任，从而有效预防、监控和摆脱相关法律风险；

4. 从公司治理角度看，建立并运行企业合规管理体系有利于更好地实现股东对董事、高管乃至一般员工的监督与约束，并有利于包括董事、高管以及其他员工个人降低承担不必要的法律责任风险，进而保障公司的健康可持续发展；

5. 从公司业务发展角度看，建立并运行企业合规管理体系不仅有利于企业不因重大违约或违法犯罪导致丧失竞标或业务资质资格，更可能成为企业在竞标和承揽业务时的“加分项”。从长远看，也有利于企业提升核心竞争力，坚定的“走出去”，对标国内乃至世界一流；

6. 从企业社会责任与促进社会治理角度看，企业推进与落实合规，逐步将合规文化植入企业及其员工，更有利于其履行社会责任。

三

国有企业合规的管理与建设

(一) 国有企业合规的重点领域

2016年8月20日，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号），列举了涉及九个方面的45个违规事项，分别为：集团管控方面、购销管理方面、工程承包建设方面、转让产权、上市公司股权和资产方面、固定资产投资方面、投资并购方面、改组改制方面、资金管理方面、风险管理方面，该意见实质上成为国有企业人员行为的负面清单。

2018年11月2日，国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号），对国有企业提出了合规的概念。该指引明确提出对国有企业的市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权和商业伙伴等7个重点领域的合规管理，并明确了董事会、监事会、经理层以及合规委员会等合规管理参与者的职责。

2019年11月6日，江苏省人民政府国有资产监督管理委员会印发《省属企业合规管理指引（试行）》（苏国资〔2019〕110号）。在《中央企业合规管理指引（试行）》的基础上，这一指引增加了对“党委会的合规管理职责”的规定，且将国务院国资委所列举的七个重点合规管理领域进一步扩展，增加“公司治理”“合同管理”“信息安全”“礼品与商务接待”“社会捐赠与赞助”等5个重点领域，合计12个重点合规管理领域。该合规管理指引是与违规责任追究制度相对应的配套文件，实质上成为了国有企业人员行为的正面清单，二者的实施为国有企业人员行为提供了详细的正、负面清单指引。

因此，公司治理、合同管理、劳动用工、财务税收、安全环保、数据保护与信息安全、反腐败反贿赂、商业伙伴管理等构成了国有企业合规建设的主要需求和重点领域。根据以上正、负清单，笔者对以下重点领域进一步展开论述：

1. 合同管理

要求树立审慎签约、诚信履约的合规文化，重视合同管理与合规审查，关注商业条款及商业条件不对等的商业合同。合同订立、履行过程中，严禁合同标的价格明显不公允，交易行为虚假或违规开展“空转”贸易，利用关联交易输送利益，未按照规定进行招标或未执行招标结果，违反规定提供赊销信用、资质、担保（含抵押、质押等）或预付款项，利用业务预付或物资交易等方式变相融资或投资，违规开展商品期货、期权等衍生业务，未按规定对应收款项及时追索或采取有效保全措施等。

2. 财务税收

要求健全完善财务内部控制体系，严守财经纪律，严格遵守财务规章制度、规范，严格执行财务事项操作和审批流程，坚持依法纳税，严格遵守税收法律政策。在资金管理方面，国有企业经营管理有关人员未履行或未正确履行职责致使发生下列情形造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究责任：违反决策和审批程序或超越权限批准资金支出；设立“小金库”；违规集资、发行股票（债券）、捐赠、担保、委托理财、拆借资金或开立信用证、办理银行票据；虚列支出套取资金；违规以个人名义留存资金、收支结算、开立银行账户；违规超发、滥发职工薪酬福利；因财务内控缺失，发生侵占、盗取、欺诈等。

3. 知识产权

要求及时申请注册知识产权成果，规范实施许可和转让，及时制止外部侵权行为，加强对商业秘密和商标的保护，依法规范使用他人知识产权，防止侵犯他人权益。

4. 信息安全

要求强化信息安全保护的有效性与执行性，采取全面可行的保护措施，防止重大商业信息与内幕信息泄露。尊重业务伙伴和客户的隐私信息。依法合规规范采集、处理、保存和使用个人信息。

5. 劳动用工

要求严格遵守劳动法律法规，健全完善劳动合同管理制度，规范劳动合同签订、履行、变更、竞业禁止约定内容、中止和解除，切实维护劳动者合法权益。

6. 安全环保

要求严格执行国家安全生产、环境保护法律法规，完善企业生产规范和安全环保制度，加强监督检查，及时发现并整改违规问题。

7. 反腐败反贿赂、商业伙伴管理

禁止超规格、超标准接受或送出礼品以及超标准接受或组织商务宴请，维护正常商业关系与市场秩序；对重要商业伙伴开展合规调查，通过签订合规协议、要求作出合规承诺等方式促进商业伙伴行为合规。

(二) 国有企业合规的建设

根据《中央企业合规管理指引（试行）》等相关文件的要求，以及最高检公布的有关合规典型案例，国有企业合规的建设至少可从以下六个方面入手：

第一，明确合规管理相关主体职责。按照法人治理结构，规定了企业党委（党组）、董事会、经理层、首席合规官等主体的合规管理职责，进一步明确了业务及职能部门、合规管理部门和监督部门合规管理“三道防线”职责。其中党委（党组）把方向、管大局、促落实；董事会与经理层承担合规管理体系的规划、设置以及统筹的工作要求；业务部门、职能部门以及合规管理部门则承担具体实施、落实合规管理规定的工作要求，包括负责本领域的日常合规管理工作，按照合规要求完善业务管理制度和流程，主动开展合规风险识别和隐患排查，发布合规预警，组织合规审查，及时向合规管理牵头部门通报风险事项，妥善应对合规风险事件，做好本领域合规培训和商业伙伴合规调查等工作，组织或配合进行违规问题调查并及时整改；纪检监察机构和审计、巡视巡察、监督追责等部门负债合规事项的监督、调查和追责。

第二，建立健全合规管理制度体系。要求中央企业结合实际，制定合规管理基本制度，并针对合同审批、知识产权管理、保密管理、员工培训、风险控制等领域构建具体的专项制度。

第三，全面规范合规管理流程。要求中央企业对合规风险识别评估预警、合规审查、风险应对、问题整改、责任追究等提出明确要求，实现合规风险闭环管理。

第四，积极培育合规文化。要求中央企业通过法治专题学习、业务培训、制定和发放合规手册、签订合规承诺、合规激励与违规惩处、加强宣传教育等，多方式、全方位提升全员合规意识，营造合规文化氛围。

第五，加快推进合规管理信息化建设。推动中央企业运用信息化手段将合规要求嵌入业务流程，利用大数据等技术对重点领域、关键节点开展实时动态监测，包括合规制度、典型案例、合规培训、违规行为记录等纳入信息系统，实现合规风险即时预警、快速处置。

第六，建立企业内部合规问责制。对合规管理不到位引发的违规行为，以及因故意或者重大过失应当发现而未发现违规问题，或者发现违规问题而存在的失职渎职行为，企业合规管理主责部门和企业经营管理业务部门分别作为责任主体，并以通报批评、诫勉警告、书面检查、停职检查、调离岗位、降级减薪、引咎辞职、免职以及解雇除名等作为合规问责的主要方式。

四

结 语

国有企业推进合规管理与建设不仅有利于促进国有资产的保值增值和防止国有资产的流失，也有利于相关从业人员降低承担违规责任的风险，鉴于国有企业除具有一般市场主体和行业主体的属性外，还具有国有主体的属性，故还有利于预防与应对更为广泛、复杂的合规风险。因此，国有企业的合规管理与建设是大势所趋、势在必行。

与此同时，这也对相关领域的合规从业人员提出了更高的要求，我们不仅要对国有企业的合规管理、体系建设、国资监管改革的特殊要求熟悉和理解，还要在商事合同、财税金融、环境保护、技术研发、党团建设、刑事合规等诸多领域具备坚实的专业力量。