中共中央总书记、中央审计委员会主任习近平在中央审计委员会第一次会议上强调：“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。”“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。”

但笔者发现，目前不少人对审计监督全面覆盖的理解主要是在审计内容方面，而对这些内容所涉及的单位能否监督到位则考虑的不多，对审计机关人力不足的现实也缺乏清楚认识，对由谁“调动内部审计和社会审计的力量”更没有具体安排，这就不可能“增强审计监督合力”，也难于“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。如果只是确定奋斗目标，而没有人去抓具体落实，将很难“发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”，组建各级审计委员会的作用也不可能发挥出来。

为将中央审计委员会主任习近平对审计工作的上述要求落到实处，我们结合本地区的具体情况，提出如下实现审计监督全覆盖的设想，仅供参考。

一、依法加强审计监督

《中华人民共和国审计法》第二条规定：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。”第二十九条规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。”新修订的《审计署关于内部审计的规定》第六条进一步明确：“国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。”第八条规定：“内部审计机构应当根据工作需要，合理配备内部审计人员。除涉密事项外，可以根据内部审计工作需要向社会购买审计服务，并对采用的审计结果负责。” 第二十二条规定：“审计机关在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果。对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。”

根据中央审计委员会主任习近平的要求和上述审计法规的规定，各单位都应增强监督意识，提高政治站位，从加强党风廉政建设的高度，完善内部控制机制，依法加强审计监督，建立或强化国家审计、内部审计和社会审计机构，努力实现审计监督全覆盖。

二、审计体系任务分工

为落实中央审计委员会主任习近平关于“消除监督盲区”与“实现审计监督全覆盖”的要求，各地应将本地区的审计监督对象做如下分工：

（一）审计机关。负责对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计；对各乡镇区、市直党政工作部门的财政、财务收支和主要负责人履行经济责任情况、自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计；对市属国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业的资产、负债、损益和主要领导人履行经济责任情况进行审计；对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计。同时设置专职机构或在法制部门配备专职人员，加强对内部审计的业务指导和监督，核查社会审计组织的审计报告。如果审计机关人力不足，可以采取购买审计服务的办法，聘请社会审计人员予以协助。

（二）有下属单位的主管部门。负责对本单位及其所属单位的财政财务收支、内部控制和有关经济活动，以及所属单位主要负责人经济责任履行情况等进行审计。未建审计机构和审计人员数量或者专业水平不够的，当地审计机关应当要求定期委托有相应能力的社会审计机构对其下属单位实施审计，并及时报送审计结果。

（三）当地社会审计机构。要从服务地方经济，加强审计监督的角度，积极接受审计机关或主管部门的委托，对委托事项认真实施审计，并对审计报告承担法律责任。社会审计机构接受审计机关的委托实施审计的，应当遵循国家审计准则的规定。社会审计机构接受有关主管部门或单位的委托实施审计的，应当遵循内部审计准则的规定。

（四）内部审计协会。要积极发挥内部审计行业管理、专业培训、经验交流、咨询服务、参与行业政策制定等方面的作用。努力当好内外部审计的桥梁和纽带，为地方党委、政府和有关部门当好审计参谋。尽力弥补审计机关对内部审计业务指导监督等方面的不足，促进提升地区内部审计工作水平，不断增强职业代表性和社会影响力，充分发挥现代内部审计理念引领者、职业代言人、实践推动者、智力支撑者的作用，积极推动地区内部审计事业的科学发展。

（五）审计委员会办公室。要加强统筹协调，除完成上级审计委员会规定的工作外，应注意结合当地的实际情况，充分发挥内部审计协会和社会审计机构的作用。每年的年初应要求三类审计主体上报审计项目计划或设想；平时应加强审计工作调研，掌握全地区内部审计和社会审计机构的组建状况及工作情况；年末做好地区审计工作情况总结，并召开由国家审计、内部审计、社会审计人员参加的全地区审计工作会议，总结当年工作，安排下年任务，确保各应审单位每三年至少审计一次。对超过三年未经审计的单位，可指定社会审计机构实施审计，其费用由责任部门承担。

三、设置内部审计机构的建议

各乡镇政府和县级以上政府各部门，均应组建审计委员会，由党组织负责人任主任，分管财经工作的领导为副主任，纪检、监察、审计、统计、法务、财务、经济管理等工作的负责人为委员。审计委员会负责领导与协调本单位的内部审计工作，审议决定有关审计工作的重大事项，确保本单位及所属单位三年内至少接受审计一次。实施审计的机构包括国家审计机关、内部审计和社会审计机构。

下列单位应按规定建立专职或兼职内部审计机构，并作为单位审计委员会的办公室。

（一）各乡镇（街道）。考虑到目前其监督对象主要是村民委员会及其农村合作经济组织，而经营管理站不仅负责各村的经营管理，还负责代理记账，不宜再由其代表政府进行审计监督。建议设置专职审计室的编制，对所属企业、事业单位和村民委员会，实施全方位的审计监督。如果难于设置2人以上的专职审计室，建议配备一名专职审计人员，与纪检监察合署办公，组成纪监审计室，由纪委书记牵头加强审计监督。如果配备专职审计人员也做不到，可以由财政所派人配合纪检监察人员履行内部审计职责。遇到疑难案件，可以聘请社会审计机构协助。

（二）有下属单位的主管部门。

1.有3个以上下属独立核算单位的主管部门，建议设置专职内部审计机构，选聘2名以上具备从事审计工作所需要的专业能力的人员从事审计监督业务，其中内部审计机构负责人应当具备审计、会计、经济、法律或者管理等工作背景；

2.不足3个下属单位的主管部门，又没有设置专职内部审计机构条件的，建议指定纪检监察人员兼职履行内部审计职责。审计专业能力不足的，可以聘请社会审计机构的人员协助审计。

四、整合社会审计力量的建议

审计委员会除按照习近平主任的要求，“强化顶层设计”，建议修改有关法规，促进以货币计量为核心业务的社会审计机构联合执业外，还要注意统筹协调本地区的各类社会审计机构为地方经济发展服务。目前可以通过促建地区联合党组织的方式，加强党对这些实行行业管理的社会中介机构及其人员的领导，掌握其资质状况和工作情况，适时整合全地区的注册会计师、注册评估师、注册税务师、工程造价师等专业机构及人员，组建或做大做强当地的各类社会审计机构，使其在地区经济领域发挥客观公正的中介作用，为当地经济的发展做出更大贡献。

作者：凤城市审计局：孙景辉、林琳、张云；凤城市内部审计协会：朱庆国