以城投为例，梳理管控事项是一个自上而下战略分解与自下而上流程梳理相结合的系统性过程。

第一步：战略解码与管控模式定位（明确“为什么管”）

回顾集团“十五五”总体战略，明确各业务板块（如城市建设、城市运营、产业投资、金融等）的战略角色（如培育期、成长期、成熟期）、业务逻辑和关键成功因素。编制《各业务板块差异化管控模式定位表》，明确对每一类子公司原则上采用战略型、财务型还是运营型管控。这是后续所有权责划分的总纲领。

1、锚定集团战略目标，明确管控核心导向

城投集团 “三转型” 是清单编制的核心逻辑起点，需先将战略目标拆解为管控需求：

一是市场化经营主体转型，管控需减少 “行政化干预”，增加 “市场化授权”（如子公司自主定价、市场化人才引进），同时强化 “合规风控”；

二是资产投资→股权投资转型：管控需新增 “股权投资全流程管控”（如尽调、投决、投后管理），弱化 “固定资产投资的审批冗余”（如非核心资产的处置授权）；

三是投资驱动→资产经营驱动转型，管控需重点强化 “存量资产盘活”（如资产出租、证券化的流程规范）、“资产收益率考核”，而非仅关注 “投资规模”。

2. 理清组织架构，明确管控层级边界

城投集团常见架构为 “集团总部 — 二级子公司（如城建公司、产业投资公司、资产运营公司）— 三级项目公司”，需先明确各层级定位，再划分管控责任：

▲集团总部：定位于 “战略管控 + 资源统筹 + 风险兜底”（如制定整体战略、审批重大投资、统筹融资资源）；

▲二级子公司：定位于 “业务经营 + 专业化执行”（如市场化项目运营、股权投资项目尽调、存量资产盘活）；

▲三级项目公司：定位于 “项目落地 + 现场管理”（如具体工程项目施工、资产日常维护）。

3、摸透业务现状，识别管控痛点与空白

通过 “访谈 + 问卷 + 流程梳理”，摸清现有管控短板，避免清单 “纸上谈兵”。访谈面向集团高管（战略方向）、总部部门负责人（现有管控瓶颈）、子公司负责人（授权需求）、一线业务岗（流程冗余点）；

梳理核心问题：当前哪些事项审批过慢（如市场化项目立项）？哪些事项存在管控空白（如股权投资投后管理）？哪些事项需强化集权（如大额资金使用）？

第二步：业务流程与关键节点扫描（明确“管什么”）

成立跨部门专项小组，全面梳理集团核心价值链和主要管理流程，识别出所有需要决策的关键节点（即管控事项）。

流程范围通常包括但不限于：

▲战略投资类：战略规划、投资并购、项目管理、创新研发等。

▲资产管理类：产权管理、资产处置、租赁运营、无形资产等。

▲财务资金类：全面预算、资金管理、融资担保、税务管理等。

▲人力资源类：组织架构、编制与招聘、干部管理、薪酬绩效等。

▲风险管控类：内部控制、审计监察、法务合规、安全生产等。

▲运营支持类：采购招标、品牌文化、信息安全、数字化转型等。

输出：《集团管控事项初步清单》（包含事项名称、所属流程、简要描述）。

按 “维度 + 优先级” 构建清单框架。管控事项需覆盖集团运营全链条，但需结合城投转型需求 “突出重点、分类管控”。建议按6 大核心维度梳理，每个维度下区分 “必管事项（集权）、授权事项（分权）、协同事项（联动）

第三步：事项分析与权责匹配（明确“谁来管”）

对清单中的每一个事项进行多维度的分析评估，这是最核心的工作。

一是重要性评估，该事项对集团战略和风险的影响程度（重大/重要/一般）。

二是频率评估，该事项发生的频繁程度（常规/偶发）。

三是专业性评估，该事项决策所需的知识和专业性要求。

基于评估结果，进行权责匹配：

▲决策层级上，根据重要性，明确该事项的决策机构是集团党委会、董事会、总经理办公会还是分管领导。

▲权责类型上，明确集团总部与子公司在每个事项上的角色是“审批”、“审核”、“备案”、“监督”还是“执行”。

▲差异化授权上，根据第一步确定的管控模式，对不同类型的子公司，就同一事项给予不同的授权。例如，对竞争类子公司的投资审批额度可高于功能类子公司。

使用RACI模型（谁负责、谁批准、谁咨询、谁知会）等工具进行清晰界定。输出《集团权责划分表（详稿）》，这是一个矩阵式表格，核心字段包括：事项大类、事项名称、事项描述、相关制度/流程、提议部门、审核部门、决策机构、对A类子公司权限、对B类子公司权限...、备注。

第四步：评审验证与动态优化（确保“管得好”）

将权责划分表初稿与各职能部门、主要子公司进行多轮沟通和评审，确保权责划分的合理性与可操作性。选取典型事项和流程进行模拟运行，检验流程是否顺畅，是否存在责任真空或交叉。根据最终确定的权责清单，全面修订和完善对应的各项具体管理制度，确保“表里如一”。建立管控清单的定期回顾和调整机制（如每年一次），根据内外部环境变化、业务发展和管理成熟度进行优化更新。

整个工作应形成一系列扎实的成果文件：

▲《集团管控体系优化总体方案》，明确目标、原则、框架与模式。

▲《集团权责划分手册》或《集团管控事项清单》（这是核心产出）：以表格形式详细列明所有事项的权责分配。

▲《集团授权放权清单》：明确对不同类型的子企业下放了哪些权力。修订和完善后的配套制度汇编：如《投资管理办法》、《财务授权管理办法》、《子公司绩效考核办法》等。

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