制度，对企业员工来讲，是再熟悉不过的一件事儿，然而，你问他掌握几项与己有关的制度，却很难回答上来；制度，对企业高级管理者来讲，既是规范管理的工具，也是体现管理智慧的反映，然而，很多管理者，并不掌握主管领域的制度分布与发挥的作用。

一直以来，企业都知道要强化制度的规范性，却找不到更好的方法。原因是，不同发展阶段、不同规模、不同层级、不同业务性质的企业，对制度的需求、态度、理解、重视程度千差万别；其次，对多层级的集团型企业，每个单位的制度，由各个职能管理部门不同的员工负责起草，虽经过多轮的讨论，征求相关部门意见、会签，最后形成的提案质量，并不一定能够得到保障。问题出在哪里？

我觉得有4个方面的原因：一是制度管理部门缺乏对各单位、部门做好制度切实可行的指导，这个指导，不是一事一办的沟通，也不是有形无实的一个制度规范，更不是参照国家法律法规、行政规章定式的想象化理解；二是企业对制度管理的覆盖范围界定不清楚，譬如，有些文本体例形式的行政文件、法规体例形式的制度、被很多技术型单位广泛采用的内部管理标准，也包括来自于外部、上级单位的上述规则；三是没有找到一条与业务关联、积累成熟经验的制度建设机制，导致把制度的位置放得很高，却由最缺乏经验的人起草的痛疾；四是没有找到符合本企业特点的管理策略与思路，因为，制度管理并没有通用的方法。

01．十个问题，九个问题的根因在规划

管理中有一条帕金森第二定律，说的是决策时间与决策事项的难易度成反比。即问题越难，决策所用时间越短，原因是很多人真不明白，怕说错话而成为笑柄，所以表示同意；问题越简单，决策时间反而越长，原因是很多人都有一些惯性或对表象的认识，就开始变成了专家，所以，怎么都感觉不对，直到最后把可行的规划改称一篇原理文章，大家都没意见了，才能通过。

以前，我对这条定律的说法并不太在意，即使复杂的几万人单位持续6年，在各种异议中不断推进的改革调整、涉及超过百亿规模的能力统筹建设规划都没有感觉。因为，这些规划，建立在不是组织、但运作却胜似团队的基础上。所以，一个个规划方案变成了今天的现实，这个单位，才迎来了跨越发展瓶颈的历史性飞跃，成为国资委世界一流示范单位。

直到承担一个集团的制度管理模式调整项目，我才真切地感受到这条定律的强大作用，感受到什么是传统思维的无尽干扰。为什么？每个人对制度管理都有点儿感觉和表象认识。其实，企业的管理应该遵从一个原则：赋予其事儿必赋其权，赋其权必有其责，有其责必有结果评价。剥夺了做事儿者的规划权，变成了不是管事儿人的方法，自己又要脱身事外，然后再让他去管，岂不是愚蠢却不自知的传播。

一个基于全新目的导向的制度管理规划，在没有明显不合理的情况下，总要给它尝试的机会，否则还做什么风险管理？而不是用十几年前的陈旧思维，渴望达到全新的目的，那是痴人说梦。

这样的做法，不能实现调整目标的结果是必然的，但却可以无责，因为原来就是这么做的。而这种全新的目的与方法，又绝非每个人都能完全理解。所以，企业的进步，一定建立在挑战风险基础上，而不是单纯的风险管理基础上。记住，任何原理型规划或方案，都不可能落地，因为那是模糊的道理；任何详实的可落地的规划或方案，总会存在异议，因为，越分解需要的技能越低、越透明。

02.做好制度管理，首先找到客户及需求

企业中做任何事情，首先应该认识对应的客户是谁，他们的期望与需求是什么，现状是什么状态，与需求有什么差距，是什么原因造成的。如果继续下去，会是什么结果；如果要解决问题，需要什么条件及必要支撑。

其次，从整体设想角度，分析并确定工作的定位、目标、范围、原则，找到能够满足客户需求并实现目标的方法，推演是否能够达到预期，先验性转换角色，思认、体认方案的可实现性，提出计划并付诸实施。

对集团型企业，制度管理是一项归口管理制度的职能，构建制度管理的模式与方法，涉及制度管理重大事项的决策者，涉及制度订立与废止的决策组织与领导，涉及拟定、废止、修订与申请发布制度、制度执行监管的主责部门；涉及下属单位的制度归口管理部门；涉及期望极简化掌握制度要求的执行者。

不同客户的期望不一样，项目决策者期望规划方案可行、有效；企业领导者期望看到主管领域的制度布局及关系；制度决策者关心决策的方式与权限；制度主责部门关心要承担什么责任、满足什么要求、做什么、怎么做；下属单位制度归口管理部门关心有什么要求、管什么、怎么管、怎么做；制度执行者关心制度的可理解、可掌握、可执行、正反激励、易获取。

一项企业层的调整项目，必然有最高领导的期望，在与部门管理人员的沟通中显露出来。沟通现场的管理人员，有责任传达领导期望的信息，并根据自己的思考，与规划责任承担者进行沟通，而不是仅仅转达一个调整的信息，这很重要。

规划责任承担者应在充分理解客户需求、领导期望的情况下，回归到制度管理方案的策划与规划，找到满足各种需求的方法。同时，充分考虑高级领导者关切，他们不关心具体操作，关心规划方案的逻辑与目标实现的可行性；而下属单位、横向部门更关心具体操作。

按照我的经验，无论是改革规划方案，还是管理模式调整规划方案，我历来的处理方式是，将规划方案划分为总体方案与实施方案，两份方案都是领导决策的提案，实施方案是包括总体方案在内的、侧重于管理层、运作层理解的产出，一个对上，一个对下。否则，计划很难实施。

03.界定制度管理的目标与范围

制度管理模式的调整，是一个问题导向解决方案的规划与实施课题。

问题，表现在制度数量的繁多；制度间的交叉与矛盾；虽然有制度层级、但存在上下位指导与承继关系的过度重复；行政性具有长时效的约束文件、标准、制度间的关系不清，造成员工执行混沌；制度文本冗长；暂定、试行制度长期存在；制度已不适用但没有得到及时维护，带来违规的可能；下级单位制度执行标准，不符合上级单位的标准要求，造成不合规问题；对制度的管理属性理解不一致，导致制度应用混乱；制度审批权责不清，造成决策层的过度管理；来自于外部制度、政策与内部制度之间的关系处理不当，导致政策不能落实┈┈

目标：以建立企业整体运营管理体系为导向，以企业级关键业务活动、管理与支持型职能管理为出发点，构建决策、管理、监管、执行、监督相衔接、责权清晰的制度管理机制与合规文化，形成承继外部法律法规、规章与政策要求，以体系管理手册为补充的结构化、分层化制度体系。

制度范围：分为广义制度与狭义制度。狭义制度指的是符合制度管理规范、体例标准设置的规则；广义制度指的是包括狭义制度、时效超过1年期、具有限制、约束功能的行政文件及内部管理标准（不包括技术标准）。制度管理重在对狭义制度的管理，根据管控需要，可以吸收对部分广义制度的管理，但必须建立在信息化条件成熟的基础上。

04.制度管理基本思路的理解与原因

加强企业的制度管理，并不在于制度本身的架构如何设置，而在于对企业架构的深刻理解。制度，是构建管理与运营秩序的一种工具。工具，只能被主体应用，而不能成为束缚应用主体的枷锁。

制度，之所以存在“03”中的诸多问题，根因在于企业分工而形成的职能割裂、管理部门对管理与服务的深刻理解、对制度的态度与责任心、制度治理机制存在缺陷所致。

我们常讲的职能，是以部门为导向的，而不是整体下的分工。职能因分工而形成，久而久之，很多中层管理者因为惯性与传统认识，很容易就忘掉了职能来源，而形成了一种职能化管理惯性，而且还常以“管理”自居，却忘掉了职能中的“支持、服务”属性，从制度中可见一斑，很多都渗透着对下属单位的约束，却忘掉了本位。原因是什么？

企业基于整体发展的考虑，通过专业化分工而形成部门，部门有了分工，就有了不同分工下的权责属性，就有了不同的部门立场。相对企业整体来讲，部门立场是向私的表现，而企业的职责界定，是为了划分部门的分工边界。

来自于整体的分工，不可能完全割裂分工下的协作关系，所以，才有了企业中常见的协调会、常见的任务分工部署，常见的部门之间的责任争执，以及在领导明确下的一方妥协。这些是显性的表现，反映在制度中，就成为立场、行为的隐性存在。

从企业整体来讲，追求的是整体运营效率最大化，而不是某一个部门基于职能的“孤岛式”体系，要让每一个部门理解整体，需要构建一个企业级的系统框架，让各个部门理解各分工之间的关系。系统框架下的每个结构，即相对企业整体下的一个“系统”，必须由企业级领导负责，通过“基本制度”反映出来。

企业的基本制度与基本管理制度不同，基本制度是基于企业的跨部门分工整体，重点反映在“价值链”，譬如“科研生产基本制度”、“供应链基本制度”。基本制度的主旨，是在划分企业级的关键活动结构，譬如，技术管理域、产品开发域、科研生产计划管理域、生产域、售后服务域，这些域的存在，非常可能与职能部门形成关联。为什么要这么做？

在大型企业中，价值链结构之间有密不可分的关系，属于科研生产重大阶段的划分，彼此之间有界定的衔接界面，从而构成了企业的运营模式，然后才能形成基于不同业务域的业务管理模式。而基本管理制度，解决的是业务管理部门、重要的管理与支持部门，基于业务域的管理模式与策略。

企业的基本制度，一定是由企业界定的，而不是“各有立场”的部门，一般由规划部门牵头、多部门参与组成的项目组负责起草，没有这一层制度，业务管理制度的布局很难理清（主要体现在产品复杂、业务多元的企业，是一种最复杂的结构表现）。这就是我常讲的基本制度，责任管理部门可以解释，但无权进行修订的原因。

理解到这一层并不容易，需要基于企业整体的系统思维、流程结构思维。记着曾经一个集团公司，董事长一直想了解集团科研生产制度的总体情况，但哪一个业务管理部门都回答不出来，最后，只能由规划部门承担。他们翻遍了所有的业务管理制度，都构不成一个整体框架，最后，不得不重新设计了一个基于科研生产管理的制度构架。

在我看来，这个制度构架并不合理，因为他们也被部门分工、部门层级的“基本管理制度”束缚了，虽然画出了一张网络图，但仍解决不了各业务域基本管理制度之间的界面衔接关系，是由运营模式决定的。可以预见，在制度建设过程中，必然会发生很多变化，意味着构架的有效性值得商榷。

我曾在设计制度架构中，希望借机解决这一问题，可惜的是，制度管理职能归属于监督部门，职能属性，决定了更不具有系统思维，也不理解架构，最后，硬生生又被改回到了可见的职能下的传统模式。这就是企业领导者为什么总感慨缺少“综合人员、系统人员”的原因。那你怎么说能解决呢？

我曾在该集团最大、最复杂的二级运营与管理单位进行了6年的系统改革，曾在业务工作中，先后接受过4个高级领导（后全部省部级）多年面对面的指导与讨论，曾亲手做过发展战略、经营管理模式、创新体系、科研生产管理模式的调整与统筹能力建设规划设计，曾亲自协调将制度管理职能划入我主管的发展规划处。

动手做过的感触与体会，难得的理解高层领导多年的见解与思维机会，不是通过读书学习能够解决，也不是从事了哪项工作，通过思考就能解决，更不是监督部门所能体会，有哪个大型单位，轻易去做高风险的“系统改革与调整”？而制度管理的目的，并不是制度本身，而是利用制度，搭建企业的运营管理体系。

05.制度管理怎么管，如何让制度系统、有效

我曾在以前的文章中，反映过自己的做法。制度架构是做好制度管理的工具。怎么理解制度架构呢？

制度架构，不是对制度层级、横向结构的简单划分，更不是按照企业职能进行的划分，而是基于所有企业的共性特征，设定的基本框架。这个框架，适用于集团下属的所有企业，是共享的、任何下属单位不能调整的分类基座。缺少了这个共享基座，IT数字化无从谈起。管理，必须面向未来，那怎么划分呢？

每个企业都有价值链，都有支持价值链的关键支持业务，区别在于各个企业的结构、业务属性不同而已；同样道理，管理职能也可以划分出性质类别，譬如：安全生产、保卫保密、风险管理、内部控制、合规管理、职业健康等属于一类；而战略管理包括战略管控、公司治理、经营计划、绩效管理、预算管理、产业投资管理、固定资产投资、资产管理、制度与流程管理等等，这些职能，都具有以企业整体为出发点的属性。区别在于不同单位分布于不同部门，把他们按照整体思维进行分类，本质是还原于整体。很快有人会说，全面预算不属于战略管理，而是财务管理的职能。

严格意义上，全面预算管理不属于财务管理，而是一种带有经营属性，基于经营计划的资源配置、经营结果的预算规划，因为与资金管理、财务数据利用具有紧密关系，为提高效率而进行的分工划分。划入战略管理范围，是基于经营预算的需要，而业财结合的起始点，就是全面预算管理。所以，财务才要进行预算计划执行的风险监视、成本控制分析，参与产品定价等活动。否则，这些职能无从谈起，即使做了，也很难做到与经营计划的衔接与匹配。如果从流程管理的维度，与战略管理也是一体的。

由于基本制度基于整体进行了基本原则设定、阶段界面、阶段间关系的划分，明确了每个阶段的主要任务及责权，从而形成了对不同部门职能导向下的制度体系建设的指导、约束与统领。

企业中每个部门承担职能的功能结构、结构复杂度不一样，每个部门主导的制度建设，需要以职能导向下的体系管理思维进行规划，解决的是制度系统性的问题。

基本管理制度是体系建设的顶层制度，不同部门可能包括不止一个基本管理制度，或者有的部门因为职责简单、分散，比如：行政管理，不需要建立基本管理制度就可以解决。所以，基本管理制度的作用，是基于业务管理的复杂度、外延幅度的需要，为了让体系的功能结构、层级清晰化，降低制度设计的难度，导入的一种制度管理的体例化工具，并不意味着所有部门必须建立基本管理制度，因需而设。

既然每个部门都要基于体系整体建立制度，就需要进行规划，通过规划就可以反映出体系管理与运作所需要的制度架构。所以，企业制度管理中的二级制度架构，是一个“规划”概念，可以调整、补充与优化，而不是必须画出已有制度的一张结构图，也包括规划制订、但并未形成的制度清单。如何保证制度规划实现呢？

与战略管理具有一致的机理，制度建设需要通过立项建立计划，计划项来源于哪？来源于二级制度架构，这就是制度管理中计划管理的一个“控制点”，目的在于让部门做好制度建设的统筹规划，而不是出了问题就建一个制度，从而解决制度数量的野蛮成长问题，提高制度的整体系统性。那么怎么规划呢？

体系是分结构的，每一个结构代表的是一个功能模块。模块间的关系，由基本管理制度明确（简单的不需要）。功能模块发挥作用，本质反映的是面向企业的职能管理思想与方法，用以指导、管控该模块范围内所有单位、组织的程序与方法，其中，包括了制度明确的底线、红线，以及程序中涉及到的控制活动、表单。所以，企业的内部控制、合规管理，一般从功能模块开始，流程做的好，完全可以体现整体下的结构化关系；下属单位自建的对应性制度，不能突破该制度的各种控制要求和设定的边界。

按照这种思路，二级架构规划涉及到了制度层级问题，需要思考的是，下位制度如何实现对上位制度的承接，怎么解决呢？

通过设置制度可选择的体例名称解决，不同的名称对应制度本体的功能属性与作用范围。这种层级一般会延伸到4级，但层级不代表权威的高低，只要合法合规，都可以作为司法证据。

基本管理制度解决体系目的、依据、指导原则、功能结构及关系、主要任务、部门责权，上级法律法规、政策设定的底线、红线等内容。需要说明的是，基本管理制度的拟定，我觉得应该改变一个思路，形成以事儿定权责的逻辑，而不是先明确权责，再去做事儿，因为，首先是事理，然后是赋权。制度是企业内部的“法”，怎么合理、适用，怎么设计，可惜的是，很多企业，受传统法规的影响太大了，不敢有任何创新！

二级管理制度，前面已经说明，会涉及流程、表单、模板等附件，不再赘述。

3级制度，解决操作问题。操作，即作业制度，可能是单组织角色，也可以是多组织角色，但只能是本体企业的作业。任何上级单位，都不应该规定下属单位的作业，否则就会因僵化、过度管理而失去灵活。至于分发至下属单位，履行的是告知的责任，从而指导下属单位做出适应性工作反应。

在这一层制度中，很多企业都犯了一个致命问题，总是对下属单位给出管控要求，本质是制度管理体例的混淆，是“管人不管己”的“管控思维”影响，是为了规避基本制度、管理制度流程复杂度，采取的偷换体例名称的行为，所以，是制度管理的重要“内控事项”，制度建设是要考虑人性的。

4级制度也很特别，解决的是最基础的管理规范、最基本的行为合规标准、对特定事项进行规定的问题。需要说明的是，该层级大量制度具有通用性，是管控一致性的表现，也是合规具体制度的反映。通过附则说明制度的通用性或通用范围，表达必须非常清晰，这层制度，不可拆分，解决的是下属单位重复制度建设问题。那手册与制度是什么关系呢？

不要渴望通过制度就可以完全达到管控意图，也不要理想化地认为，印发一套制度，所有的执行者就应该完全理解，或者单纯地认为，他们的理解就应该与制度发布部门完全一致。制度是一种力求简练化的文体，虽然经常冠以“明确、清晰”的话术，也不代表什么，所以，才有制度宣贯之说。怎么解决呢？

每个职能管理部门，都应该树立系统化、体系化管理的思维，应该建立可以反映自己管理思想、理念、方法的管理手册，将中层管理者的管理思想凝聚为管理模型，这才是部门管理者存在的意义，而不是每天坐在办公室认真修改下属的报告。手册，可以对执行者准确理解管理思想、流程、制度细节，发挥支撑作用，这一点，是制度做不到的。

06.建立管理制度的制度与基本规范，让体系运转

理顺了制度管理的基本思路、方法，需要建立管理制度的制度与基本规范。

基本规范指的是对制度体例、文体、格式、附件作用、编码等进行的说明或规定，同时，对制度中通用的总则、附则等内容、表述的方法及含义进行规定，从而形成制度制定的统一语言。譬如：体例名称的含义，如何界定的方法与内控前置的参照判别标准；适用但下属单位可以制定自己的制度，如何表达；通用而不需下属单位另行订立制度，如何表达；新制度发布、旧制度的关系处理，如何表达；下位制度如何规避上位制度已经明确的内容，避免内容繁琐、重复，如何做；制度如何嵌套使用等等，都规定下来，形成理解、应用的一致性。

管理制度的制度，指的是建立制度管理的治理机制，包括制度管理体系建设的目的、范围、原则、定义、立项流程、计划流程、审批与发布流程、外规直接适用性流程等等，各类制度的决策审批权限、形式等等，通过二级管理制度明确下来，会涉及若干表单、流程、权限设置等附件，也会涉及立项过程中的架构规划内控、审批过程中的法律合规内控、制度管理符合性内控等，但做不到内控活动的具体化阐述，所以，很多制度管理部门的人员只知道需要审核，但不知道审什么，这就是内控建设的必要性。

需要说明两点：一是由于制度管理结构比较简单，不需要建立基本管理制度，制度审批过程中有关部门的会签，不属于内控，而是制度中涉及职责分工、工作内容的确认。但是，是否会签，提出的修改意见是否取得一致，体例名称是否合适，是否履行了审核程序，均属于制度管理内控的内容，内控的依据，来源于计划中涉及的配合部门，来源于制度管理治理机制的设计。

二是制度管理与合规管理的协同，体现在制度管理流程中，设计的好，合规要求、风险清单会随着制度发布一起呈现出来，即我总讲的交界面接口关系的协同，通过表单实现，我称为“一纸禅”。

内部控制很重要，但也不能乱用，很多内部控制，是由于企业自身管理需要进行的设置。所以，我总讲，内部控制建设，不是不能标准化，但需要建立在深刻理解有关场景的管理逻辑、目的与方法基础上，才能实现规范化、具体化、标准化，而不是经常见到的模糊化、常识化描述。因为，内控是管理的一项职能。