一、国有企业集团管控的相关问题

1、集团管控的概念

集团管控并没有统一的概念。本文基于雷光华博士提出的集团管控的概念。即：集团管控，是协调集团利益关系，管理集团风险，实现价值创造的过程，是对企业集团这个价值创造系统的驾驳，是企业集团基于所有权的资本控制和基于经营权的价值管理的统一。集团管控，研究的对象是企业集团的基本利益关系，研究的内容是基于所有权的资本控制和基于经营权的价值管理的统一，研究的取向是价值创造。从研究的对象看，企业集团是一个由行政关系、产权关系和网络关系三种基本关系构成的企业网络。集团管控的研究对象是构成企业集团的三大基本关系。集团管控是对企业集团三种基本利益关系的协调。

2、集团管控涉及的法律关系

（1）产（股）权关系及其衍生关系。

集团与集团成员之间通常存在产（股）权关系，集团公司和成员公司之间通常具有直接或间接的投资关系。除上级部门指定、委托管理等形成的集团关系外，不存在产（股）权关系的，即便对集团价值创造的作用再大，通常也仅是合作伙伴，而非集团成员。这种产（股）权关系从比例上表现为分为全资、控股、参股。基于产（股）权关系衍生出来的关系主要有公司治理的关系、党政行政关系、人事关系等。产（股）权关系是从资本投入的角度切入，这种关系是自上而下的投入形成的。从这个角度可以将集团成员分为全资、控股、参股三类。产（股）权关系及其衍生关系是集团管控的基石法律关系，正是基于产（股）权关系产生了公司治理、权责划分、党政人事等各种管理关系，而这些法律关系的管理是集团管控的最核心的内容。

（2）集团成员之间合同关系、行政关系及其衍生关系。

集团作为一个整体，基于收益、成本、风险、合规等方面的考虑，可能会采取资源整合、集中协同、风险对冲、临时救助等各种方式，以便降低集团整体风险，提高集团的能力（从集团的使命、定位考虑，集团的能力不应仅限于收益能力，还包括现金流、市场、技术、声誉或业绩、社会产品提供等方面的能力）等。此时，就会在集团成员之间形成合同关系和行政关系，包括财务统管或代管、借用资质或通道、人员借调或兼任、一套人马两块牌子、委托管理等，行政关系和非市场化的合同关系通常以集团文件的形式产生，涉及人事、行政、权限划分、责任承担等各种内容。此类法律关系是从产出（提高集团能力）的角度切入，是自下而上的形成的。从这个角度，可以将集团成员分为核心层、紧密层、松散层。此类法律关系既有集团战略性调整，也有临时调整形成的，是集团管控中数量最多的法律关系，也是现实中最经常碰到和最难以解决的法律关系。

3、国有企业集团管控的特殊性

（1）特殊目的形成的特殊性

国有企业通常肩负国有资产保值增值、社会责任等，因此其集团控制在资产投资、风险承受能力甚至价值创造模式等方面都不同于非国有企业。

（2）特殊治理要求形成的特殊性

在公司治理上，国有企业除受《公司法》体系的法律规制外，还受到国有资产管理方面特殊法律的规制，甚至还会受到党委、政府、《监察法》等特殊体系的规制，其公司治理方面明显不同于非国有企业。

（3）特殊管控环境形成的特殊性

除非国有企业的管控环境外，国有企业还会受到行政命令、社会舆论、领导风格等方面的影响。

二、国有企业集团管控的合规要求

1、层级管理合规要求

（1）合规阐述

国有企业的层级管理主要体现在依据公司治理、产股权关系委派人员参与公司治理，以及委派人员的产生机制、权利义务等方面的合规。

（2）主要法律文件清单

1、《公司法》

2、《企业国有资产法》

3、《中央企业境外国有资产监督管理办法》

4、《国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》

5、《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》

6、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》

7、《关于贯彻实施<中华人民共和国企业国有资产法>有关问题的通知》

8、《企业国有资产交易监督管理办法》

9、《企业国有资本与财务管理暂行办法》

10、《河南省省属企业发展战略和规划管理暂行办法》

11、《关于印发<河南省省属企业经济责任审计实施细则>的通知》

12、《省委办公厅 省政府办公厅关于印发<河南省国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度实施办法>的通知》

13、《中共河南省委河南省人民政府关于进一步深化国有企业改革的意见》

14、《省政府国资委关于全面推进法治国企建设的实施意见》

（3）合规要点

①国有独资公司

根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》，国有独资公司的董事、监事、股东代表由履行出资人职责的机构委派。重要的国有独资企业的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。

根据《关于贯彻实施<中华人民共和国企业国有资产法>有关问题的通知》，开展国有资产监管机构向所出资企业依法委派总会计师试点工作。

②国有资本控股公司、国有资本参股公司

根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《关于贯彻实施<中华人民共和国企业国有资产法>有关问题的通知》、《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》等文件规定，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、监事、股东代表由履行出资人职责的机构委派。重要的国有独资企业的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。

根据《关于贯彻实施<中华人民共和国企业国有资产法>有关问题的通知》，开展国有资产监管机构向所出资企业依法委派总会计师试点工作。

③国有控股公司、国有参股公司

根据《企业国有资本与财务管理暂行办法》、《关于贯彻实施<中华人民共和国企业国有资产法>有关问题的通知》、《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》等文件的规定，国有企业向国有控股公司、国有参股公司委派股东代表，推荐董事会、监事会成员和经理、财务负责人；开展总会计师由履行出资人职责机构委派的试点；监事会主席由上级母公司依法提名、委派。

根据《河南省政府国资委关于全面推进法治国企建设的实施意见》，省管企业子企业的总法律顾问由省管企业委派。

2、行政管理合规要求

（1）合规阐述

国有企业的行政管理合规主要体现在除公司治理、产股权关系外的党管干部、出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等制度上，行政管理的主要特点是可以穿透公司治理和产权关系的层级进行管理和监督。

（2）主要法律文件清单

1、《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》

2、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见>的通知》

3、《国务院办公厅关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》

4、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》

5、《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》

6、《国务院办公厅转发国家经贸委财政部人民银行关于进一步做好国有企业债权转股权工作意见的通知》

（3）合规要点

人事权利。除坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制外，上级党组织有权对企业经营管理人员的考核、推荐、考察提名等权限。上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限加强对国有企业领导人员的管理，广开推荐渠道，依规考察提名，严格履行选用程序。

外派监事会制度。国有资产监管机构所出资企业依法实行外派监事会制度，外派监事会由政府派出。

企业的外部监督。国有资产监管机构、外派监事会、审计机关和纪检监察、巡视部门等均是国有企业的外部监督机构，均有权对国有企业进行监督。

三、国有企业集团管控合规的常见问题

1、集团管控与国有企业治理的冲突

如上所述，国有企业的公司治理应当遵守《公司法》体系的法律规制、国有资产管理方面的法律规制，以及党委、政府、监察法等法律规制。现实中，国有企业往往更加注重特殊的法律规制忽视《公司法》体系的法律规制，常见的问题包括：注重集团文件忽视本公司文件、注重组织程序忽视公司法程序、注重行政命令忽视公司决策等。这些问题可能导致国有企业的集团管控存在《公司法》上的瑕疵，可能被认定为实际控制人、存在人格混同、董事监事未能正确履职等，从而产生各种责任。

2、股权与非股权关系的冲突

基于行政级别、委托管理、一套人马两块牌子等各种原因，有时甚至是基于不得已的救助行为等，国有企业集团成员之间存在除了股权关系外，还存在非股权但有实际控制或者实质影响，甚至责任主体和经营主体相分离的情况，在国有企业集团成员之间形成了股权关系之外的租赁、合同、兼职、代管等各种复杂的合同。出于一个集团的考虑，国有企业在该类文件手续方面往往不够重视，未能及时理顺股权关系，从而产生问题。

3、管控合规中的权责冲突

国有企业有时会出现签字的人不在本公司的任职，甚至签字的人无决策权却要承担决策（签字）风险的情况。这种情况下，就会产生“本公司不进行决策，按照上级文件执行”这种情况，此外，类似于借通道（资质）项目，该业务往往不由被借的公司管理，但基于通道、资质考核的特殊要求，签字人员（特别是对外的各种文件）往往不是本公司人员，也不负责决策此等事项，但实际可能承担责任的情况。因此，理顺权责关系是国有企业集团管控合规的重要内容之一。

4、集团管控与风险控制的冲突

国有企业通常对风险控制是有较高要求，特别是对本集团与外部的各种交易风控把握严格，但往往对于集团内部成员之间的各类交易把握不够严格，这导致集团内部成员之间的风险隔离往往存在问题，可能导致集团成员之间责任连带或混同，无法主张各种优先权、占有权等，最终不利于控制集团成员自身的风险，也不利于控制集团的整体风险。

内控管理师（ICM）”着力解决企事业单位内部控制体系建设专业知识不足，内控管理专业人才匮乏的共性问题。