国务院国资委研究起草并于4月1日向社会公开征求意见的《中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称为“《管理办法》”），较之前发布的《中央企业合规管理指引（试行）》，由三十一条增加为四十四条，更为系统、全面的规定了中央企业如何搭建合规管理体系，为中央企业合规建设提供了更清晰的思路。我们经仔细研读、深入思考，提出如下意见和建议。

一、对最终版《中央企业合规管理办法》发布主体和方式的建议：我们建议国务院国资委联合数个其他国家机关共同发布最终版《中央企业合规管理办法》，并争取最终版《中央企业合规管理办法》能由国务院或国务院办公厅转发。

我们注意到《管理办法》是国务院国资委单独起草，且《管理办法》第二条载明本《管理办法》仅适用于国务院国资委履行出资人职责的国家出资企业。在我国所有中央企业中，由国务院国资委履行出资人职责的中央企业数量最多，然而，目前我国仍有一些金融、文化、交通等领域的中央企业由其他国家机关管理并履行出资人职责，这些国家机关有中华人民共和国财政部（以下简称为“财政部”）、中国证券监督管理委员会（以下简称为“证监会”）、中华人民共和国审计署（以下简称为“审计署”）和中华人民共和国交通运输部等。为提高将来《管理办法》对中央企业的覆盖性，使更多的中央企业根据《管理办法》加强合规管理，建议将来最终版《管理办法》由国务院国资委联合多部委一起发布，并在“适用范围”条文中规定由履行出资人职责的单位指导监督中央级国有企业合规管理工作，开展评价。

另外再匹配最后面由国务院国资委负责解释本办法的条文，经强化起草者的解释权。

此外，我们建议《管理办法》也可上升到由国务院办公厅转发，以提高《管理办法》的效力。

二、针对《管理办法》的章节条文上有两点建议：一是建议提高第四章和第五章的比重；二是建议增加有关合规奖励和合规激励的相关条款。

《管理办法》第二章“组织和职责”条文数量在所有章节中占比最多，而“运行机制”、“评价与追责”章节的条文相对较少。不同的是，“运行机制”、“评价与追责”相关内容在ISO 37301: 2021《合规管理体系 要求及使用指南》占据较大篇幅，可见这两大内容对于企业合规有效的建设和运行至关重要。故建议增加“运行机制”、“评价与追责”部分的内容，增加具体执行和可操作的条款内容。

另外，建议增加关于合规奖励或者合规激励的制度及相应条文，提高企业及其员工合规建设的积极性、主动性，更加充分的发挥起合规对于社会治理的功能和效用。国内理论界对企业合规的研究，以及最高检推广的涉案企业合规改革工作做法，均体现出企业合规对社会治理的反哺和激励作用。合规如仅作为工作要求，而不辅以激励和奖励措施，其效用将大大降低。

三、建议《管理办法》第一条立法目的增加解释合规与企业发展之间关系的表述。比如合规“为中央企业可持续发展奠定良好基础”或“推动中央企业健康可持续发展”或“推动国家社会治理体系和治理能力的现代化”。说明合规与企业发展的关系能够更好地体现立法的目的和价值，比如ISO37301里面提到合规是企业成功和可持续发展的基础。

四、第二条【适用范围】结合第一条建议，我们建议提高本《管理办法》的效力层级，并适用于更大范围的国有企业，比如：国务院国资委、财政部、证监会、审计署等机关履行出资人职责的国家出资企业。

五、第三条【相关概念】中“合规”与“合规风险”的概念较为全面，但我们认为“合规管理”的概念不够全面，未反映出企业合规后的效果价值。我们认为合规对于企业的重要价值之一是合规的激励，建议“合规管理”的概念里面增加企业“为减免责任”，或者“为获得监管部门宽缓的处罚”等相关表述。

我们建议可参考学理研究中“合规管理”的概念。比如，可参考北京大学法学院毛逸潇博士在其论文《合规在中国的引入与理论调适--企业合规研究述评》中总结的合规管理的概念：“企业为防控合规风险建立合规治理体系（有人称之为合规计划、合规建设），监管部门据此给予宽缓的处罚，使企业免于遭受更大损失的一系列活动称之为合规管理。”此概念反映了合规对风险的管理、对目标的追求，较为科学全面。

另外，本条规定“合规管理”是指“......开展包括制度制定、风险识别处置、合法合规性审查、合规风险应对、合规报告、合规评价、违规责任追究、合规培训等有组织、有计划的管理活动。” 但后文条文中对风险如何识别、处置、应对等机制等无具体阐述，建议《管理办法》对如何中央企业如何制定合规管理制度、如何开展风险识别和处置、如何撰写合规报告、如何编写合规评价等问题增加条文规定，说明这些重要工作如何做、以什么标准、应达到什么效果，从而更全面地指导中央企业合规建设。

七、第四条【国资委职责】：结合我们的第一条和第四条意见，建议这一条相应修改，扩大本《管理办法》的适用范围。建议可修改为：“国有企业监督管理机构负责指导监督中央企业合规管理工作，并对合规管理体系建设情况开展评价。”

八、第五条【基本原则】规定中央企业应当按照“全面覆盖、客观公正、专业有效、实时精准”原则建立健全合规管理体系，我们建议修改为“全面性原则、重要性原则、可行性原则、有效性原则”。

原条文表述客观公正原则，而客观公正是法律原则，用作合规管理体系建设的原则比较牵强；原条文表述专业有效原则，该原则不太符合合规体系建设的实际情况；原条文表述实时精准，难以对绝大多数中央企业适用。我们发现内控也罢，合规也罢，更应该倡导“全面性原则、重要性原则、可行性原则、有效性原则”。全面性原则强调企业经营各业务活动之间的关联、互动性，强调合规也是促进企业健康发展的一种重要手段；重要性原则强调企业发展不同规模、不同阶段、不同历史使命下，合规工作要有的放矢，有重点、有突出，而非眉毛胡子一把抓；可行性原则强调合规建设应考虑经济可性行、技术可行性、法律可行性；有效性原则强调企业的合规措施应当与经营管理各因素相对应，强调合规整改效益的可量化、可考察性。

九、《管理办法》第二章“组织和职责”，我们注意到本章没有提及中央企业监事会在合规建设中的职责和作用，建议《管理办法》重视监事会在合规建设中的角色，充分发挥和运用监事会在监督、检查等方面的能力。

尽管第十三届全国人大常委会第三十二次会议审议并对社会公布的《中华人民共和国公司法（修订草案）》（以下或简称“《公司法（修订草案）》”）第一百五十三条规定：“国有独资公司按照规定不设监事会或者监事，在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会，审计委员会的成员应当过半数为外部董事。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。”但是，在《中华人民共和国公司法》（以下或简称“《公司法》”）没有明确按此内容修改并生效之前，监事会仍然是公司法人治理结构中不可或缺的重要角色。即使将来《公司法》按照本次《公司法（修订草案）》对监事会内容修改并生效，由于并非所有中央企业都是国有独资企业均可不设监事会，监事会仍然是大量中央企业中的重要机构，仍可在企业合规建设中发挥力量。因此我们建议国务院国资委考虑充分运用监事会的职权，使监事会成为企业合规建设的重要一员。

十、关于第六条【党委（党组）作用】我们建议：1.将“党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用……”改为“党组织发挥把方向、管大局、促落实的领导作用……”，因为存在有些中央企业下属各级子、孙公司中可能不设党委，而设党支部的情形。2.建议本条增加“党组织前置审议时，应当听取合规审查意见”，因为党组织前置审议对企业内部经营管理决策起到重要的前置性作用，在该步骤加入“听取合规审查意见”可以更及时地发挥合规审查的作用，防止在企业经营管理活动中合规审查过于滞后或流于形式。

十一、建议国务院国资委考虑《管理办法》第七条在《公司法》以外扩大董事会的职权有可能违反上位法。《公司法》第四十六条规定了董事会的十项法定职权外，第十一项为“公司章程规定的其他职权”，因此董事会的职权除《公司法》外可由公司章程规定，但《公司法》并未赋权下位法或者赋权其他国家机关、企业本身在公司章程以外增加董事会职权。

十二、《管理办法》第八条规定经理层职责包括“提名首席合规官人选”，这突破了我国《公司法》对公司法人治理结构的相关规定。《公司法》第四十九条规定：有限责任公司可以设经理，由董事会决定聘任或者解聘，经理的职权包括“提请聘任或者解聘公司副经理、财务负责人”。在实践中，经理层一般包括经理、副经理，有时包括财务负责人、法务负责人等。如果《管理办法》拟规定由谁提名首席合规官，我们认为由“经理”而非“经理层”更恰当。

另外如《管理办法》坚持由“经理层”履行本条职责，由于“经理层”指代一个层级的管理群体，我们建议《管理办法》明确“经理层”包括哪些人，或者考虑后续制定《管理办法》的实施细则类文件对此说明。另外，如果经理层的职权包括提名首席合规官，那就意味着首席合规官在中央企业中的地位位于经理层之下，鉴于目前我国将企业合规建设置于非常重要的地位，首席合规官的地位过低不利于合规建设的有效推进。

再者，从《管理办法》的体系上看，第八条经理层“提名首席合规官人选”与第十一条的内容上下矛盾。第十一条规定：“中央企业设立首席合规官，由总法律顾问担任”，这也就是说，第十一条已经规定了首席合规官的人选——就是总法律顾问，因此无需“经理层”再提名了。

十三、第九条【第一责任人职责】规定“企业主要负责人作为推进法治建设的第一责任人”，但是各企业和社会各界可能对于哪些人员属于企业主要负责人有不同的理解，建议《管理办法》对此予以进一步明确。另外，2017年发布的《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（以下简称为“《规定》”）中规定的中央企业主要负责人是指“国务院国资委履行出资人职责的企业党委（党组）书记、董事长、总经理（总裁、院长、局长、主任）”，我们认为《管理办法》所指的“主要负责人”的含义应与2017年《规定》协调一致。

十四、第十条【合规委员会职责】提到“中央企业设立合规委员会，可以与企业法治建设领导小组或风险控制委员会等合署”，我们发现，这是拟在正式的法律法规中第一次明确提到合规委员会与企业法治建设领导小组或风险控制委员会“三位一体”协调统一的动作。结合《管理办法》第二十八条【协同机制】的规定，可见国务院国资委重视这些委员会或领导小组工作协同的问题。为更进一步促进中央企业内部重要法制建设相关委员会的协调统一，我们建议将此处扩展修改为：合规委员会、企业法治建设领导小组、风险控制委员会、内部控制委员会、审计委员会合署，即“五位一体”。且为避免重复，建议删除第二十八条【协同机制】。

十五、《管理办法》第十一条有待明确。

首先，主要负责人在《管理办法》中尚未明确，详见我们对《管理办法》第十五条的修改建议；第二，建议《管理办法》将第十一条与第七条结合考虑，将“首席合规官在公司中的地位层级”和“首席合规官对谁负责”两个问题协调统一。根据我国《公司法》，股东（大）会选举和更换董事，董事会对股东（大）会负责；董事会决定聘任或解聘经理，经理对董事会负责。这背后的立法逻辑是：谁决定该层级人选，该层级对谁负责。《管理办法》第七条规定董事会决定聘任或者解聘首席合规官，那么，如果按照我国《公司法》的立法逻辑，首席合规官是对董事会负责，而不是对主要负责人负责。第三，实践中企业除审计部直接对董事长负责先例外，尚无其他经验。建议可予以参考，直接规定首席合规官直接向董事长报告，并向其负责。

十六、第十二条【业务部门职责】建议稍作调整。本条为各业务部门规定了数条合规工作职责，其中包括专业性很强的“制定本领域合规管理指引”、“开展本领域合规风险排查”、“进行合法合规性审查”，可见业务部门负责大量具体的合规工作。

《管理办法》仅仅规定“业务部门应当设置合规管理员，由部门或处室负责人兼任”，而大量的合规建设基础性工作对于责任人的专业知识、法律法规熟悉程度要求很高，虽然各业务部门的负责人对该部门的业务精通，但不一定熟悉合规整体工作之间的关系，不一定掌握中央企业合规建设的方式方法，尤其不能自建、自查、自改，违反不相容岗位相分离的原则。对此，鉴于各业务部门承担本领域合规管理的基础性职责，为保证合规工作的质量，我们建议规定：1.各业务部门配备熟悉合规建设的专业人才；2.该专业合规工作人员在开展合规工作时不受本业务部门负责人的过多限制，并可以直接向公司首席合规官汇报，以防合规工作妨碍业务开展等矛盾出现时，合规工作轻易妥协让步。

另外，如果业务部门负责对本领域内制度、文件、合同及经营管理行为等进行合法合规性审查，这是否与中央企业法律顾问的工作职责有所重合？对企业制度、文件、合同及经营管理行为等的法律审查一般是法务部原有的职责，业务部门工作人员一般难以胜任这些高专业性要求的工作。

十七、关于合规管理牵头部门：《管理办法》规定董事会职责包括“决定合规管理牵头部门的设置和职能”，《管理办法》第十三条规定了合规管理牵头部门的构成和职责，实践中机构设置未必是各公司董事会职权范围内的事，无其他法律法规支持董事会应有此职权，建议改为“中央企业应设立或指定合规管理牵头部门，组织开展日常工作，承担中央企业“重大事项”的合法合规性审查，履行‘第二道防线’职责”即可。

另外，根据本条，合规管理牵头部门是“组织”、“指导”合规工作的重要部门，承担中央企业“重大事项”的合法合规性审查。我们建议《管理办法》进一步明确：第一，是否强制在中央企业内设立一个新部门，即合规管理牵头部门，还是说该部门可以由其他部门兼任？第二，.合规管理牵头部门与企业法务部门或风控部门分别有哪些职责？合规管理牵头部门与业务部门在合法合规性审查工作中分别有哪些职责？比如如何区分“重大事项合法合规性审查”与“本领域内制度、文件、合同及经营管理行为等进行合法合规性审查”？如何区分哪些事项是“重大事项”？

十八、第十四条【监督部门职责】规定“纪检监察机构和审计、巡视等部门在职权范围内履行‘第三道防线’职责”，建议明确中央企业的监事会是否属于该条包括的监督部门。

十九、第十六条【建立制度体系】规定“建立以基本制度、重点领域合规指南、操作手册等为主体的分级分类合规管理制度体系”，针对此处，我们认为列示于制度体系之内，有失严谨。“重点领域合规指南”的性质为指导性资料，而非企业内部的强制性规定，“操作手册”的性质更接近为各种已成型制度的汇编或载体，以便利企业人员学习掌握而已。我们认为合规管理制度是企业内部强制性而非指导性的制度，有鉴于此，我们建议将本条进行修改为企业需建立以合规基本管理制度、各业务领域含有合规机制的制度、具体操作标准、要求等为主体的分级分类合规管理制度体系。

二十、第十八条【重点领域制度】建议本条将“重点领域”、“合规风险较高的业务领域”包括哪些予以指导性的列示说明。

如果《管理办法》不明确加以说明，各中央企业自行判断什么是“重点领域”，有恐尺度过大、形态不一。相比较，《中央企业合规管理指引（试行）》较全面的规定了有哪些“重点领域”和制度建设的主要要求，我们认为这种做法对于中央企业合规建设更具操作性。

二十一、第十九条【岗位职责清单】目前在第三章（制度建设），但这一条是对各部门岗位合规职责的要求，不属于中央企业合规制度建设的一环，我们认为这一内容放在第二章（组织和职责）更恰当。

二十二、第二十条【制度修订完善】是指将外部法律、法规、政策的合规要求转化为企业的内部规章制度，第二十一条【宣贯与执行】提及定期组织对规章制度进行宣贯，鉴于《管理办法》全文有且只有这两条是对企业规章制度的要求，且这两条的内容具有连贯性，建议将第二十一条合并到第二十条，并将名称改为【制度更新和宣贯执行】。

二十三、第二十二条【合规风险识别预警】主要要求是建立合规风险库，对风险进行分析，及时发布预警，但是对于“风险识别机制”和“预警机制”的具体规定较少，建议进一步说明什么是风险识别机制、什么是风险预警机制；如何预警、向谁预警、预警方式（如通过书面还是口头）等。

二十四、第二十四条【合法合规性审查机制】我们有两方面的建议：1.如果本条旨在建立对“规章制度制定、重大决策事项、重要合同签订、重大项目运营”等事项的合法合规性审查一票否决制，建议《管理办法》给出更明确的规定。2.鉴于根据以往发布的法律法规关于企业法律顾问的职责已经涵盖合法合规性审查，我们建议本条“建立健全合法合规性审查机制，将其作为经营管理行为的必经前置程序”修改为“应当结合以往发布的相关政策、办法强化合法合规性审查机制”即可。

二十五、第二十五条【问题整改】规定“……根据需要将其纳入对部门及子企业的考核”，我们建议去掉“根据需要”，直接明确表述为“将其纳入对部门及子企业的考核”。

二十六、第二十六条【合规举报】关于首席合规官和合规管理牵头部门接受合规举报的设想，鉴于以往法律、法规、政策对于纪检监察部门接受举报有大量规定，故建议合并举报机制，避免产生制度冗余和资源浪费。

二十七、第三十一条【纳入考核】建议规定将合规管理情况与绩效挂钩，能够更好的激发各部门和子企业负责人合规建设的主观能动性。具体可参照ISO37301：2021《合规管理体系 要求及使用指南》中关于“绩效”部分的内容。

二十八、第三十二条【违规行为记录制度】，我们建议取消这一条，将本条内容合并到第三十一条，因为第三十一条已经规定了将合规职责履行情况作为员工考核的重要依据，结合我们关于将合规管理情况与绩效挂钩的建议，合并后的第三十一条将更加完善。

二十九、第三十三条【违规追责】提到“对于符合企业尽职合规免责事项清单内情形的行为，可以按照相关规定免于责任追究。”建议进一步明确：1.“企业尽职合规免责事项清单”具体由谁来建、怎么建？这一清单应当严格法定还是可由企业内部自行规定？如果企业有自行规定权，可能会有舞弊渎职等风险；2.“……可以按照相关规定免于责任追究”，建议说明相关规定包括哪些。

另外，该条第二款规定了在合法合规性审查中疏忽大意、失职渎职应承担相应责任。鉴于对“应当发现而未发现违规问题”，行为人可能存在不同程度的过失，实践中“未发现的违规问题”可能会有不同的严重性，故建议明确在行为人主观过错轻重不同和造成后果不同时，分别对其科以什么责任，怎样处罚，或明确由企业对此制定细则。再有，对于轻微的过失、失职、首违，是否向现行行政法理念靠拢，不罚或轻罚，辅以警示教育措施以起预防作用？从而体现合规的反向刺激作用。

三十、关于第六章“合规文化建设”，我们认为本章目前主要规定集中于合规培训，而不是全面意义上的合规文化建设。我们建议合规文化建设以“塑造遍布整个企业的价值观、道德、信念和行为，使之有助于引导合规的行为规范”为目标，从企业内部的各个方面维护和促进合规文化，包括但不限于从以下几方面着手：企业管理者对合规的遵守和执行、合规政策、价值观、绩效考核体系、奖惩机制、宣传教育等。具体可参考ISO37301：2021《合规管理体系 要求及使用指南》、《合规管理体系指南》(GB/T35770-2017)中关于“合规文化”的相关内容。

来源：北京法炬

内控管理师（ICM）”着力解决企事业单位内部控制体系建设专业知识不足，内控管理专业人才匮乏的共性问题。