以城投平台为例，在城投集团向市场化经营主体转型的背景下，制定集团管控清单时平衡集权与分权的核心目标是既要通过集权保障集团战略统一、风险可控和资源高效配置，又要通过分权激发下属企业（子公司、业务板块）的经营活力和市场响应速度。这一平衡需结合集团战略优先级、业务特性、风险等级及下属企业成熟度动态调整。

平衡集权与分权的关键是“抓大放小、动态调整”。总部聚焦“战略引领、风险兜底、资源协同”的核心集权职能，下属企业承接“专业经营、市场响应、效率提升”的分权责任，通过清单化、差异化、数字化手段实现“集权有边界、分权有约束”，最终支撑集团转型目标落地。

一、明确“集权与分权”的核心逻辑：基于“价值创造”与“风险底线”划定边界

集权与分权的本质是权力在集团总部与下属企业间的合理分配，需围绕“集团整体价值最大化”和“下属企业经营效率最大化”的双重目标，避免“一放就乱、一收就死”。

集权的核心场景涉及集团战略方向、重大资源配置、系统性风险防控、核心品牌与合规底线的事项，必须由总部集中管控，确保“方向不偏、风险不溢”。

分权的核心场景涉及下属企业具体经营决策、市场响应、日常运营优化的事项，应下放自主权，激发“专业高效、灵活应变”的活力。

二、平衡集权与分权的四大原则

（一）战略导向原则：“核心战略集权，业务落地分权”

城投集团在“十五五”转型中需聚焦核心战略（如城市更新、新能源、公用事业运营等），对战略规划制定、核心业务布局、重大投资决策等“方向性事项”实行集权，确保集团资源向战略重点倾斜；而战略落地中的具体经营策略、客户服务优化、成本控制措施等“执行性事项”则分权给下属企业，发挥其专业优势。如总部集权审批“新能源业务3年投资总规模”，但子公司可自主决策“具体光伏项目选址、设备采购供应商”。

（二）风险分级原则：“高风险事项集权，低风险事项分权”

基于事项的风险影响范围（集团级/子公司级）和后果严重性（可逆/不可逆）划分管控权限。

针对高风险事项（集权）。涉及大额投融资（如超过集团规定额度的融资、对外担保）、重大资产处置（如核心资产剥离）、合规与审计（如重大合规风险事项、年度审计计划）、核心人事等，需总部严格审批，守住风险底线。

低风险事项（分权）。涉及日常运营（如子公司员工招聘、小额采购）、内部管理优化（如部门绩效考核细则）、市场推广策略等，风险影响局限于子公司内部，可由子公司自主决策，总部仅通过“事后备案+动态监控”管理。

（三）企业差异原则：“成熟度低则集权，成熟度高则分权”

针对不同下属企业的市场化程度、治理能力、业务独立性实行差异化管控。

▲对新成立、业务尚在培育期或治理不规范的子公司（如转型中新增的市场化业务板块），总部需适度集权，通过“战略指导+过程管控”帮助其建立规范；

▲对经营成熟、治理完善、具备独立市场竞争力的子公司（如长期运营的公用事业公司），可扩大分权范围，仅保留“战略对齐+结果考核”的核心管控，减少过程干预。

如对刚转型的科技型子公司，总部集权审批其年度预算；对成熟的污水处理子公司，可放权让其自主制定年度经营计划并承担盈亏责任。

（四）动态适配原则：“随发展阶段调整集权与分权边界”

城投集团的转型是动态过程，集权与分权的边界需随外部环境变化（如政策调整、市场波动）、集团战略升级、子公司能力成长定期优化，如当外部政策收紧（如地方政府融资监管加强），需临时收紧投融资、担保等事项的集权管控；当子公司通过能力建设（如建立完善的内控体系）证明其风险自控能力后，可逐步下放更多权限（如扩大自主投资额度）。

三、实操方法：通过“管控事项分级”细化权责边界

在集团管控清单中，可将所有事项按“重要性-风险度”划分为三级，明确集权与分权的具体范围：

四、保障平衡的支撑体系

清单化管理。将集权与分权的事项“清单化、书面化”，明确“谁决策、谁执行、谁负责”，避免模糊地带。

数字化监控能力。在数字化发展背景下，通过集团ERP等系统实现对分权事项的“动态数据穿透”（如子公司预算执行、投资进度），总部无需干预过程但可实时监控结果，降低分权后的失控风险。

绩效考核联动。对集权事项，考核总部“战略落地效率与风险控制效果”；对分权事项，考核子公司“经营效益与市场竞争力”，通过考核导向强化权责匹配。

沟通与容错机制。建立总部与子公司的常态化沟通渠道，对分权后子公司因市场变化导致的合理失误建立容错机制，避免“因怕担责而不敢放权”。

五、城投集团转型中的特殊考量

城投集团从“政府融资平台”转型为“市场化经营主体”，需特别注意：

一是政企职能剥离后的集权收缩。对原政府指令性业务（如政策性项目代建）的集权管控需逐步弱化，转向对市场化业务的战略与风险集权。

二是股权投资转型中的分权适配。若集团推进“资产投资向股权投资转型”，对控股子公司需保留核心管控，对参股公司则应减少集权，通过股权治理和派出董事参与决策。

三是资产经营驱动的分权倾斜。在“投资驱动向资产经营驱动”转型中，需向负责资产运营的子公司（如商业综合体、公用设施运营公司）下放更多经营自主权（如租金定价、业态调整），激发资产增值能力。

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