本《穿透式监管应知应会手册》面向集团全体人员，旨在统一全集团对穿透式监管的认知，明确各岗位在穿透式监管体系中的职责，普及穿透式监管的关键概念、政策依据、运行机制和操作要求，为分层分类培训提供统一的知识底稿，为穿透式监管体系的运行奠定思想认识基础。

第一部分 总论

一、手册编制目的

本手册的编制，出于三个层面的考虑。

第一个层面是认知统一。穿透式监管涉及的政策文件多、概念术语新、涉及范围广，不同层级、不同部门的人员对其理解可能存在差异。如果每个人按照自己的理解来参与穿透式监管建设，体系建设就缺乏统一的认知基础。

本手册为全集团提供一套统一的穿透式监管知识体系，确保“说什么大家都知道、做什么大家都能理解”。

第二个层面是职责明确。穿透式监管不是某个部门的专项工作，而是涉及集团总部各部门、各级子企业、各业务条线的系统性工程。每一类主体、每一个岗位在体系中都有明确的职责。

本手册让每一位员工清楚自己在本岗位上的穿透式监管职责——知道该做什么、知道该怎么做、知道做到什么标准。

第三个层面是能力建设。穿透式监管涉及新的理念、新的流程、新的系统，各级人员需要一个学习和适应的过程。

本手册作为培训宣贯的基础教材，为分层分类培训提供统一的知识底本，帮助各级人员快速掌握穿透式监管的基本知识和操作要求。

二、手册使用场景

本手册适用于以下四类场景。

场景一：全员普及培训。面向全体员工的穿透式监管理念普及培训，使用本手册的总论部分和基本概念部分，帮助员工了解穿透式监管是什么、为什么要做、对自己意味着什么。培训形式以集中授课和自主学习相结合，要求全员覆盖。

场景二：专业岗位培训。面向规则模型设计人员、风险派单人员、整改跟踪人员等专业岗位的专项培训，使用本手册的规则模型部分、预警处置部分和岗位职责部分，帮助专业人员掌握具体操作方法和标准。培训形式以专题研讨和实操演练为主，要求持证上岗。

场景三：日常查阅参考。各级管理人员和业务人员在日常工作中遇到穿透式监管相关问题，可查阅本手册获取答案。手册以“口袋书”形式印发，方便随时翻阅。各岗位人员应将本手册作为日常工作的必备参考工具。

场景四：新员工入职培训。新员工入职培训中增加穿透式监管相关内容，使用本手册帮助新员工快速建立对穿透式监管的基本认知，了解本岗位在体系中的职责定位。

三、手册适用对象

本手册的适用对象覆盖全集团所有人员，但不同对象的学习深度和要求不同。

1. 集团及子企业领导班子成员需了解穿透式监管的战略意义、政策要求、体系架构和治理目标，重点掌握监管驾驶舱的数据解读。

2. 牵头部门（内控合规部）人员需全面掌握穿透式监管体系的设计逻辑、运行机制、规则模型方法论和评价考核方法，具备组织推进体系建设和指导各部门开展工作的能力。

3. 各业务部门负责人及联络员需掌握本领域规则模型的设计方法、数据来源确认方法、制度嵌入修订要求以及预警信息的核查处置流程。

4. 信息化部门人员需掌握平台的技术架构、数据治理方法、接口开发规范、系统运维要求以及业务技术映射确认的方法。

5. 各级子企业负责人及对接部门人员需掌握本企业的数据质量责任、预警工单的接收和处置流程、整改反馈的要求以及本企业制度修订的方法。

6. 普通员工需了解穿透式监管的基本概念、本岗位的数据质量责任、收到预警工单后的基本处置要求。

第二部分 穿透式监管的基本概念

四、什么是穿透式监管？

穿透式监管是指以“全级次覆盖、全业务在线、全系统联通、全要素监管”为目标，依托数字化智能化手段，实现对集团及所属各级子企业产权、投资、财务、资金、薪酬分配、金融、采购与供应链、军品业务、合同、境外等重点领域的实时监测、动态预警和闭环管控。

通俗地说，穿透式监管就是要解决传统管理中“看得见但穿不透”的问题。在传统的多层级集团中，集团总部看到的是子企业层层上报的报表，而不是原始的业务数据。报表可能经过加工和修饰，真实情况可能被掩盖。穿透式监管通过技术手段打破这种信息不对称，让集团总部能够直接看到末级子企业的原始业务数据，让问题能够自动浮出水面，让责任能够精准追溯到人。

穿透式监管的核心逻辑可以概括为三句话：数据贯通让集团“看得到”——数据直接从末级子企业的业务系统汇聚到集团统一数据底座，不经过中间层级的加工和转发；规则统一让标准“一致”——集团制定统一的规则骨架，子企业在统一框架下进行本地化适配；责任清晰让问题“有人管”——每条规则的处置动作明确到具体岗位，每个预警都有明确的责任人和处置时限。

五、穿透式监管的政策依据

穿透式监管的主要政策依据包括以下文件。

《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督〔2026〕2号），首次系统定义了穿透式监管的内涵、目标和实施框架，要求实现“四全穿透”，将十大领域列为监管重点。这是穿透式监管的顶层制度文件，所有穿透式监管工作以此为依据。

《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15号），要求“落实穿透式监管体系在体制机制、监管系统、监督追责、制度体系等四方面建设要求”，推动风险防控“由人防向技防、模糊向精准、抽样向全量”转变。

《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号），列出了13个方面98种追责情形，为穿透式监管的追责环节提供了制度依据。

《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规〔2026〕1号），明确了数字化资源管理平台（DRP）的建设路径，为穿透式监管提供了技术底座。

六、穿透式监管的“四全”目标

“四全”是穿透式监管的核心目标，每一个员工都应当了解其含义。

全级次覆盖，是指监管范围覆盖从集团总部到末级子企业的全部法人层级，不遗漏任何国有资本关联主体。这意味着无论是二级子企业还是五级子企业，无论是境内企业还是境外企业，都在穿透式监管的覆盖范围之内。

全业务在线，是指十大重点领域的核心业务环节全部实现在线运行，关键控制节点全部通过系统进行自动校验和控制。这意味着业务操作不再依赖线下手工处理，而是在系统中留下完整、可追溯的记录。

全系统联通，是指财务、资金、采购、合同、投资等主要业务系统实现数据贯通，消除数据孤岛。这意味着不同系统的数据可以相互关联、相互验证，而不是各自封闭。

全要素监管，是指监管覆盖产权、投资、财务、资金、薪酬分配、金融、采购与供应链、军品业务、合同、境外十大领域的所有关键要素。这意味着监管不是针对某个局部，而是覆盖企业经营管理的完整闭环。

七、穿透式监管的“五个自动”

“五个自动”是穿透式监管系统平台的核心功能目标，也是穿透式监管区别于传统监管的技术特征。

数据自动采集，是指系统按照预定调度策略，自动从各业务系统采集监管所需数据，不需要人工逐级填报和汇总。

模型自动分析，是指规则模型在后台自动运行，对全量数据进行扫描和分析，不需要人工逐一排查。

风险自动预警，是指当模型识别出异常信号时，系统自动生成预警信息并按预设规则推送，不需要人工发现和报告。

核查自动派单，是指预警生成后系统自动生成核查工单并推送至责任岗位，不需要人工分配任务。

整改自动跟踪，是指系统自动跟踪工单的处理进度，超期自动催办和升级，不需要人工跟踪督办。

八、穿透式监管的十大重点领域

根据2号文相关规定，穿透式监管覆盖以下十大重点领域。

产权领域，聚焦产权登记、资产评估、产权交易等环节，实现从集团到各级子企业的股权关系和控制关系穿透。投资领域，聚焦项目立项、可研论证、决策审批、资金支付、投后管理等环节，实现投资全过程可追溯。财务领域，聚焦财务数据真实性、合并报表、关联交易等环节，确保财务数据真实、准确、完整。资金领域，聚焦银行账户、资金归集、大额资金支付等环节，实现资金流向全程可追溯。

薪酬分配领域，聚焦工资总额执行、人均薪酬合理性、薪酬与业绩匹配度等环节。金融领域，聚焦金融投资、衍生品交易、融资性贸易等高风险业务。采购与供应链领域，聚焦招标采购、供应商管理、合同履约等环节。军品业务领域，聚焦科研生产、保密管理、质量管控等环节。合同领域，聚焦合同审批、签订、履约、变更等全生命周期。境外领域，聚焦境外投资、境外资产管理、境外资金监控等环节。

第三部分 穿透式监管的组织与职责

九、集团的组织架构

集团成立了智能化穿透式监管体系建设领导小组，由集团总经理担任组长，分管内控合规工作的副总经理和总会计师担任副组长，各重点领域归口管理部门主要负责人为成员。

领导小组是穿透式监管体系建设的最高决策机构，负责审定总体方案、重大制度和年度计划，协调解决跨部门、跨层级重大事项。

领导小组下设办公室，挂靠内控合规部，负责体系建设的日常推进工作。内控合规部是穿透式监管的牵头部门，负责整体统筹、规则模型评审、制度修订统筹和运行评价。

各业务部门是条线主责部门，负责本领域风险场景识别、规则逻辑设计、制度修订和预警处置。信息化部负责数据治理、平台开发和系统运维。

各级子企业主要负责人是本企业穿透式监管的第一责任人，须指定分管领导和对接部门。

十、各部门各岗位的穿透式监管职责

内控合规部规则模型管理岗负责规则模型的全生命周期管理，包括需求收集、设计评审、运行监测和迭代优化。内控合规部数据分析岗负责平台运行数据的分析，定期编制运行分析报告。

业务部门负责人是本领域穿透式监管的责任人，负责本领域规则模型设计质量、制度修订进度和预警处置效率。业务部门联络员负责本领域日常协调工作，参与规则模型设计和评审，协调数据治理，组织预警核查处置，反馈运行效果。

信息化部数据治理工程师负责数据标准的制定和推广、数据质量监控、历史数据清洗。信息化部平台运维工程师负责平台的日常运维、性能优化、安全保障和应急处理。

子企业主要负责人对本企业穿透式监管承担最终责任，须确保数据质量、预警处置和制度修订到位。子企业对接部门负责承接上级工作部署、在本企业组织落实、反馈建设进展和运行情况。

普通员工的数据质量责任：每一笔业务数据都有明确的责任人——数据填报人对数据的真实性负责，数据审核人对数据的准确性负责。所有员工在收到预警工单后须在规定时限内配合完成核查和整改。

第四部分 穿透式监管的运行机制

十一、数据如何贯通

数据贯通是穿透式监管的技术根基。数据从末级子企业的业务系统直接汇聚到集团统一数据底座，不经过中间层级的加工和转发。

数据采集方式包括数据库直连（从各业务系统数据库自动抽取数据）、API接口（通过标准接口实时或准实时传输数据）、文件上传（按模板填报后上传，适用于信息化薄弱企业）和SFTP（通过安全协议自动获取数据文件）。

主数据标准是数据贯通的“通用语言”。集团统一制定客商、科目、组织、项目、合同等核心主数据的编码规则和属性定义，全集团统一执行。没有统一标准，各子企业的数据汇聚后就是一盘散沙。

数据质量责任按照“谁产生、谁负责”原则落实。数据填报人对数据的真实性负责，数据审核人对数据的准确性负责。子企业应当建立本企业的数据质量校验机制，在数据上报之前进行自查。数据质量责任纳入相关岗位的岗位说明书和绩效考核。

十二、规则模型如何运行

规则模型是穿透式监管的“智能中枢”。它的本质是将制度文本中的“应当”“必须”“不得”转化为计算机可执行的判定逻辑。每一个规则模型都包含六个核心要素。

风险场景，明确规则应用的业务背景和边界。例如，“围标串标识别模型”的风险场景是：在招标采购活动中，不同投标人之间存在关联关系或协同行为。

数据来源，明确规则判断所需的数据及其来源系统。例如，围标串标识别需要的数据包括投标人信息、投标IP地址、投标文件、股权关联关系、董监高任职信息等。

规则逻辑，将制度要求转化为“如果A则B”的计算表达式。例如：如果“不同投标人的投标文件由同一台电脑制作”，并且“投标文件内容存在异常一致”，则触发“疑似围标串标”预警。

预警阈值，设定触发预警的临界值及风险等级划分。例如：同一IP地址下出现3个以上投标人投标的，触发蓝色预警；同时满足IP地址和MAC地址异常且存在股权关联关系的，触发红色预警。

处置动作，明确预警触发后的处置流程和责任岗位。例如：红色预警系统自动冻结后续流程，自动生成工单推送至相关岗位，要求24小时内响应。

迭代机制，明确规则模型持续优化的触发条件和流程。迭代由监管政策变化、新型风险事件、运行数据偏离目标区间、定期评审四种情形触发。

规则模型分为三类：结构性规则基于财务报表逻辑，行为性规则基于业务流程异常，关联性规则基于多源数据交叉验证。

十三、预警如何处置

预警处置遵循“发现—核查—整改—验证—销号”五步闭环机制。

发现，通过规则模型自动识别、专项检查、审计等途径发现问题和风险。核查，推送至责任单位进行核查确认，明确问题性质和责任主体。红色预警24小时内响应、3个工作日内完成核查报告。黄色预警3至5个工作日内完成核查和情况说明。整改，核查确认为违规的问题在规定时限内制定整改方案，明确整改措施、责任人和完成时限。验证，整改完成后由直接上级企业或内控合规部门组织验证，确认问题是否得到实质性解决。销号，验证通过后予以销号，问题台账中记录完整的整改过程和结果。

预警分级：红色高风险预警由集团直接派发至风险发生企业并同步推送各级上级企业。黄色中风险预警按管理关系逐级派发。蓝色低风险预警推送至业务部门参考，不强制限期。

超期处置：超期1天系统自动发送催办通知至责任人和其直接上级。超期3天升级至分管领导。超期5天升级至集团总经理。

十四、评价结果如何应用

穿透式监管体系运行效能评价等级分为四级。控制有效：制度执行到位，规则模型运行良好，未发生重大风险事件，问题整改闭环率达到95%以上。控制较好：制度执行基本到位，规则模型存在少量误报或漏报，问题整改闭环率达到85%以上。控制较弱：制度执行存在明显缺陷，问题整改闭环率低于70%。控制失效：制度执行严重缺失，问题整改闭环率低于50%。

评价结果与干部任免、资源配置、经营授权刚性挂钩。控制有效等级的单位和个人在干部选拔中优先考虑，在预算分配和投资计划中给予倾斜，保留或扩大授权。控制失效等级的单位和个人在干部任免中实行一票否决，压缩资源投入，提级管理或收回授权。

第五部分 各部门人员穿透式监管须知

十五、业务部门人员须知

业务部门人员是穿透式监管的“第一道防线”。所有业务操作必须在系统中完成，留下完整、可追溯的记录。不得线下操作、不得事后补录、不得擅自修改已提交的数据。

业务数据填报必须真实、准确、及时。填报人对数据的真实性负责。数据必须是业务实际发生的真实记录，不得伪造、不得篡改、不得隐瞒。数据的准确性由审核人负责。审核人须核实数据与原始凭证的一致性，发现错误及时退回更正。数据的及时性由填报人和审核人共同负责，须在规定时间内完成填报和审核，不得拖延。

收到预警工单后，须在规定时限内完成核查。核查内容包括确认预警信号的业务准确性、分析异常原因、判断是否构成违规、提出处置建议。核查完成后在系统中提交核查报告，上传佐证材料。

配合本领域制度修订工作，将穿透式监管的控制节点嵌入业务流程和岗位职责。主动识别并报告本岗位可能存在的穿透监管盲区。

十六、子企业人员须知

子企业人员是穿透式监管的执行层。子企业主要负责人对本企业穿透式监管承担最终责任，须确保数据质量、预警处置和制度修订到位。子企业对接部门负责承接上级工作部署，在本企业组织落实，反馈建设进展和运行情况。

子企业的数据须按照集团统一的数据标准和接口规范，实时、准确、完整地汇聚到集团数据底座。数据不经过中间层级的加工和转发，直接从源头到达集团。

收到预警工单后，子企业须在规定时限内组织核查和整改。红色预警24小时内响应、3个工作日内完成核查报告。核查确认为违规的问题，在规定时限内制定整改方案并组织实施。整改完成后提交整改报告和证明材料，申请验收销号。

子企业应当建立本企业的数据质量校验机制，在数据上报之前进行自查，对缺失、异常、滞后的数据进行标记和处理。

十七、信息化人员须知

信息化人员是穿透式监管的技术保障力量。负责数据治理工作的技术实施，制定统一的数据接口规范，明确数据传输的协议、格式、频率和校验规则。负责各业务系统与数据中台的接口开发和维护，确保数据能够顺畅地从各业务系统流入平台。

负责监管平台的技术架构设计、开发实施与运维保障。平台上线后实行7×24小时运维保障。建立系统运行状态监控体系，对系统性能、数据采集、模型运行、预警推送等关键环节实施实时监控，发现异常及时处置。

配合完成业务技术映射确认，确保技术实现与业务要求的一致性。对每一条规则模型，逐条确认技术实现逻辑与业务要求的一致性。

第六部分 常见问题解答

问：穿透式监管是不是“监控我们”的？

答：穿透式监管的最终目的是帮助各级管理者“看得清、管得住、负起责”，而不是监控个人。它通过技术手段让信息更透明、让风险更早被发现、让问题更快被解决，最终受益的是企业和全体员工。穿透式监管保护的是国有资产安全，也是每一位员工的职业安全。

问：穿透式监管会增加很多工作量吗？

答：穿透式监管用系统自动采集替代人工逐级上报，用规则模型全量扫描替代人工抽样检查，用自动派单替代人工分配任务。短期内在体系建设阶段会有一定的工作量增加，但长期看是把原来分散的、重复的人工工作转变为系统自动运行，整体效率是提升的。

问：数据填报错了怎么办？

答：数据填报错误分为两种情况。如果是录入时的笔误，可在发现后及时更正并注明更正原因。如果是故意填报虚假数据，将按照数据质量责任制度追究责任。数据质量责任按照“谁产生、谁负责”原则落实，填报人对数据的真实性负责，审核人对数据的准确性负责。

问：收到预警工单后必须处理吗？

答：是的。预警工单是系统识别出的风险信号，必须按照规定的时限和标准进行核查和处置。红色预警24小时内响应、3个工作日内完成核查报告。超期未处置的系统会自动催办和升级。不处置或敷衍处置的，将按照考核制度扣分，情节严重的启动追责程序。

问：规则模型误报了怎么办？

答：规则模型是基于历史数据和专家经验设计的，初期可能存在一定的误报率。误报的预警同样需要核查确认，在核查结论中标注“误报”并说明原因。误报信息会反馈给规则模型的设计团队，作为模型迭代优化的依据。随着运行数据的积累和模型的持续迭代，误报率会逐步降低。

第七部分 结语

穿透式监管体系建设是集团“十五五”期间治理能力提升的重点工程。每一位员工都是这个体系的参与者和受益者。

穿透式监管的最终目的，不是用技术替代管理，而是用技术赋能管理。平台让每一层级的管理者都能对风险看得清、管得住、负起责。看得清是前提，管得住是手段，负起责是目的。

希望每一位员工都能理解穿透式监管的价值，掌握本岗位的职责要求，在日常工作中自觉践行穿透式监管理念：数据真实、操作规范、发现问题及时报告、收到工单及时处置。

只有全员参与、全员尽责，穿透式监管才能真正从“建起来”走向“用起来”，从“用起来”走向“管得住”。

本手册由集团内控合规部编制，并负责解释。

手册将根据穿透式监管体系建设的推进情况和政策要求的变化，定期修订更新。各部门、各子企业在使用过程中如有疑问或建议，请及时反馈集团内控合规部。

来源：互联网，参考学习